"Phare" programma "Valsts pārvaldes reforma Latvijā"

Ziņojuma projekts. Uz 2000.gada jūniju

2. Ziņojuma kopsavilkums un ieteikumi

2.1. Administratīvi teritoriālās reformas likums

Administratīvi teritoriālās reformas likums ir ļoti nenoteikts. Lielākā nenoteiktība parādās izteicienā "apvienošanās (sadarbība)", kas būtībā pielīdzina apvienošanos pašvaldību sadarbībai. Tā kā tās ir divas ļoti dažādas lietas, un pašvaldību sadarbība nav pamatota alternatīva apvienošanās procesam, ir ļoti sarežģīti šo reformu īstenot.

Turklāt administratīvi teritoriālās reformas kritēriji ir nenoteikti, un tādējādi dod iespēju sava veida vietējai interpretācijai un ieviešanai, kas līdz ar to būtībā nopietni kavē reģionālās reformas īstenošanu.

Šīs precizitātes trūkums ir radījis neskaidrību arī iesaistītajām pusēm, tas ir politiķiem vietējās pašvaldībās un centrālā līmeņa pārstāvjiem. Tā kā lielākā daļa politiķu pagastos jau ir pret apvienošanos, šī nenoteiktība rezultātā pastiprina viņu nepatiku pret šo reformu.

2.2. Decentralizācija

Reformas mērķis ir nodrošināt ceļu decentralizācijai un efektivitātes pastiprināšanai, ar nolūku nodrošināt pilsoņiem nepieciešamos pakalpojumus.

Valdība vēlas deleģēt funkcijas un pienākumus tautas ievēlētām vietējām un reģionālajām padomēm. Tādā veidā ir iespējams stiprināt vietējo demokrātiju, un tajā pašā laikā atslogot valsti no daudziem uzdevumiem.

Efektivitāte šajā saistībā nozīmē pakalpojumu kvalitāti un nodrošināšanas efektivitāti. Pašvaldībām jābūt iespējai nodrošināt augsta līmeņa pakalpojumus ar minimālām izmaksām. Tas ir iespējams vienīgi tad, ja pašvaldības ir lielākas nekā tagad, kad lielākā daļa pašvaldību ir pārāk mazas. Ir nepieciešamas lielākas vienības, jo:

• Tām ir jābūt spējīgām uzņemties funkcijas, kam ir nepieciešams lielāks iedzīvotāju skaits, nekā tas ir pašreizējās pašvaldībās.

• Tas ir priekšnosacījums ekonomijas līmeņa sasniegšanai. Latvijas un citu valstu pieredze pierāda, ka mazām pašvaldībām ir lielas izmaksas.

• Ir nepieciešams nodrošināt specializētus un augstas kvalitātes pakalpojumus.

• Tas ir nepieciešams, lai organizētu profesionālu vadību.

2.3. Vietējās pašvaldību struktūras trīs modeļi

Šajā ziņojumā ir parādīti trīs vietējo pašvaldību struktūras modeļi:

1. Stipras pašvaldības. Šajā modelī vietējās pašvaldības atbild par lielāko daļu vietējo pakalpojumu. Padomes nodrošina pakalpojumus pietiekami tuvu pilsoņiem saskaņā ar tuvuma un subsidiaritātes principu. Taču lai kļūtu stiprām, vietējām pašvaldībām ir jākļūst lielākām.

Šajā modelī reģionālās varas iestādes iegūs ierobežotu pienākumu skaitu, kā piemēram reģionālā plānošana.

2. Stipri reģioni. Šajā modelī tautas ievēlētas reģionālās padomes atbild par plašu pakalpojumu loku, īpaši par tādiem pakalpojumiem, kam par pamatu ir liels iedzīvotāju skaits. Vietējās pašvaldības joprojām atbild par daudziem vietējiem pakalpojumiem, kā piemēram sākumskolas. Šī funkciju sadalījuma starp vietējām un reģionālajām padomēm rezultātā, apvienošanās nepieciešamība ir ierobežota. Šis modelis tiek kombinēts arī ar nozīmīgākas lomas piešķiršanu lielajām (republikas) pilsētām kā nākotnes attīstības centriem.

3. Trešā modeļa pamats ir brīvprātīga pagastu apvienošanās. Tā, izrietot no šī modeļa, pašvaldību skaits tiks samazināts vienīgi saskaņā ar nākotnes brīvprātīgu apvienošanos.

Konsultanti nevar ieteikt šo trešo modeli. Ne viena no Eiropas valstīm nebija spējīga būtiski samazināt vietējo pašvaldību skaitu caur brīvprātīgu apvienošanos. Nav pazīmju, kas norādītu, ka Latvija būtu izņēmums no likuma. Reforma, kas noris uz brīvprātības pamata turpināsies daudzus gadus uz priekšu, un iespējams tai nebūs beigas pārskatāmā nākotnē.

Divi pārējie modeļi - stipras pašvaldības u n stipri reģioni , ir derīgi. Decentralizācija un ekonomijas līmenis tiek sasniegts abos gadījumos. Tādējādi, tā ir pirmā un ļoti svarīgā izvēle valdībai un Saeimai - izraudzīties kādu no šīm divām iespējām.

Tomēr konsultanti, bez šaubām, iesaka stipru pašvaldību modeli . Šim modelim šķiet ir vislielākā atbilstība Latvijas kultūrai un vēsturei, un šis modelis ir pierādījis savu vērtīgumu Skandināvijas valstīs.

2.4. Apvienošanās kritēriji

Kā jau tika minēts iepriekš, vājais punkts ir tas, likums nenosaka kritēriju kopumu jaunveidojamajām pašvaldībām.

Konsultanti iesaka sekojošus kritērijus kā pamatu reformai:

1. Pašvaldībā jābūt pietiekam iedzīvotāju pamatam, lai tajā atrastos vidusskola.

2. Viena pilsēta - viena pašvaldība. Tas nozīmē, ka pagasti ap pilsētu vai pilsētai līdzīgu apdzīvotu vietu tiek apvienoti ar pilsētu.

3. Attālumam līdz vietējās pašvaldības centram, kā likums, nevajadzētu pārsniegt 15km.

4. Ne viena no esošajām pašvaldībām netiek sašķelta.

Šiem kritērijiem ir saistība vienīgi ar stipru pašvaldību modeli.

Izejot no šiem kritērijiem konsultanti iesaka samazināt vietējo pašvaldību skaitu tā, lai kā galvenais noteikums tajās būtu minimums 8 - 10 000 iedzīvotāju.

Šajā sakarā konsultanti vēlētos uzsvērt, ka tas pats pa sevi "neaptur dzīvi laukos". Vienīgi lielākie pakalpojumi tādi kā vidusskolas, vispārējā plānošana un vadības funkcijas tiek centralizēti jaunās, lielākās pašvaldības centrā, kamēr visi pamatpakalpojumi kā bērnudārzi, veco ļaužu aprūpe tiks nodrošināti uz vietas pagastos. Konsultanti arī iesaka izveidot vietējas "pilsētas administrācijas pārstāvniecības iestādes" agrākajos pagastos. Vietējo sākumskolu liktenis ir atkarīgs no nākotnes izglītības reformas.

Lai nodrošinātu agrāko pagastu pārstāvniecību jaunās pašvaldības padomē, konsultanti iesaka apsvērt iespēju veikt izmaiņas pašvaldību vēlēšanu likumā.

2.5. Stimuli

Šajā ziņojumā tiek apspriesti vairāki stimuli. Galvenais stimulu izmantošanas mērķis ir veicināt brīvprātīgu apvienošanos. Tomēr tie kalpo arī par mierinājuma līdzekli, lai remdētu sāpes piespiedu apvienošanas gadījumā, ja galarezultātā tāds ir reformas iznākums.

Konsultanti iesaka nopietni pārdomāt, kurus stimulus vajadzētu izmantot. Kā minimums, valstij ir jākompensē visi ar apvienošanos saistītie izdevumi.

Tā kā ir neiedomājami, ka reformai būs sekmes caur brīvprātīgu apvienošanos, ir ieteicams noteikt sekas, ja pašvaldības neapvienojas brīvprātīgi saskaņā ar paredzētajiem nacionālajiem kritērijiem, tas ir, tam ir jābūt skaidri paziņotam, ka tādā gadījumā rezultātā notiks piespiedu apvienošana saskaņā ar tiem pašiem nacionālajiem kritērijiem.

2.6. Saskaņotība ar citām reformām

Latvijas Pašvaldību savienība (LPS) izsaka viedokli, ka teritoriālo reformu nevajadzētu veikt atrautībā no pārējā. Tai būtu jābūt kā daļai no visaptverošas reformas, ieskaitot skolu sistēmu, labklājības sistēmu un cilvēku dzīves apstākļu uzlabošanu, īpaši lauku apvidos.

Arī šī nostāja šķiet saprotama un loģiska. Tā kā teritoriālās reformas mērķis ir stiprināt vietējo demokrātiju, tad šī reforma būtu uzskatāmu par vienu no daudzajām reformām saistībā ar skolām, labklājību un citiem pakalpojumiem, ko nodrošinās jaunās vietējās pašvaldības.

Konsultanti noteikti rekomendē skaidri un pēc iespējas drīz noteikt ar šo saistīto reformu kompetenci un laika grafiku.

2.7. Īstenošana

Šajā ziņojumā konsultanti parāda divas īstenošanas stratēģijas, abas ar noslēgumu 2005. gadā tā kā reforma, kas satur brīvprātības elementu, nevar tikt pabeigta uz nākamo pašvaldību vēlēšanu laiku 2001.gadā:

1. Pieeja soli pa solim. Pēc šīs pieejas apvienošana ap lielajām pilsētām, ap pilsētām un pagastu apvienošana notiek viena pēc otras

2. Jauktā pieeja. Pēc šīs pieejas process tiek vadīts un uzsākts centrāli saskaņā ar nacionālajiem kritērijiem, ja pašvaldības pašas neuzņemas iniciatīvu. Ir ieteicams izveidot iesaistīto pašvaldību uzklausīšanas procedūru. Šī pieeja dod iespēju efektīvi vadīt un ieviest reformu, bet tajā būs relatīvi maz iespēju līdzdalībai.

Pašreizējā reforma tiek balstīta uz izvēli starp pašvaldību sadarbību un apvienošanos. Nākotnē reformu būtu jābalsta vienīgi uz apvienošanos. Rezultātā starp reformas galvenajām spēlētājiem valda neziņa.

Intervijas ar daudziem politiķiem no vietējām pašvaldībām atklāja zināšanu trūkumu par reformu, nodomiem, procedūrām, iespējamiem stimuliem utt.

Tādēļ šķiet vēlams un nepieciešams uzlabot informācijas pieejamību par reformu. Ir ieteicams pēc iespējas drīz noformulēt nacionālo stratēģiju informācijas izplatīšanai. Informācijai jābūt vērstai pirmām kārtām uz vietējo pašvaldību politiķiem un darbiniekiem. Otrkārt tai jābūt vērstai uz iedzīvotājiem. "Ļoti būtisks uzdevums ir skaidrot reformas ieguvumus.

Beidzot, konsultanti ļoti noteikti iesaka saglabāt Pašvaldību teritoriālās reformas sekretariātu (PTRS) kā Pašvaldību Lietu Pārvaldes (PLP) izbraukumu dienestu, jo, lai nodrošinātu efektīvu reformas īstenošanu, PLP šī papildus palīdzība un pieredze lieti noderētu.

6. Pašvaldību struktūru modeļi

6.1. Pašvaldību struktūras dažādās valstīs

Aplūkojot pašvaldību struktūras dažādās valstīs, pirmais iespaids ir daudzveidība . Nav divu valstu, kurās būtu tieši tāda pati organizācija, pilnvaru, funkciju un atbildības sadalījums.

Sekojoši piemēri ir no Rietumeiropas. Pat šajā diezgan viendabīgajā pasaules daļā atšķirības ir milzīgas. Nav divu valstu ar vienādu struktūru.

Tālāk, ar piemēriem tiek aprakstīti trīs veidi: trīs līmeņu sistēma, divu līmeņu sistēma un jauktā sistēma.

6.1.1. Trīs līmeņu sistēma

Skandināvijas valstīs - Dānijā, Norvēģijā un Zviedrijā -

pastāv triju līmeņu sistēma ar skaidru funkciju sadalījumu:

Dānija, Norvēģija un Zviedrija

Centrālā valdība

Apgabali

Vietējās pašvaldības

Zviedrijā apgabali gandrīz vienīgi nodarbojas ar slimnīcām, kamēr Dānijā un Norvēģijā tiem ir vairāk funkciju kā piemēram reģionālie ceļi. Šajās trijās valstīs pastāvošā filozofija ir nodrošināt pakalpojumus pēc iespējas tuvāk iedzīvotājiem (tuvuma princips). Tomēr rezultātā piemēram vidusskolas ir apgabalu atbildība Dānijā un Norvēģijā, kur savukārt Zviedrijā tā ir vietējo pašvaldību funkcija.

6.1.2. Divu līmeņu sistēma

Nākamais piemērs ir Somija ar divu līmeņu sistēmu.

Somija

Centrālā valdība

Vietējās pašvaldības ' Pašvaldību sadarbība

Somijā pašvaldības ir atbildīgas par sākumskolām kā arī par vidusskolām. Turklāt tās ir atbildīgas par veselības aprūpi, slimnīcām, reģionālo plānošanu un daudz citiem uzdevumiem. Acīmredzami, lielākai daļai pašvaldību nav iespēju nodrošināt visus šos pakalpojumus. Tādēļ valstī pastāv visaptveroša pašvaldību sadarbības sistēma. Šīs sadarbības institūcijas uzņemas lielā mērā tās pašas funkcijas ko apgabali citās Ziemeļvalstīs.

Ja neņem vērā valdību Londonā, Skotijā arī ir divu līmeņu sistēma:

Skotija

(Centrālā valdība. Londona)

( )

Skotijas pārvalde. Edinburga.

Vietējās pašvaldības

Vietējās padomes - wards (rajoni)

Pretēji Somijai, pašvaldības Skotijā ir lielas - vidēji ar 160 000 iedzīvotājiem. Tādēļ tām nav nepieciešamības sadarboties, un tās to faktiski arī nedara. Lai līdzsvarotu ļoti lielās pašvaldības, tās tiek iedalītas mazākos rajonos - wards. Katrā no šiem rajoniem (wards) ir vietējās padomes, kurās ir pārstāvētas vietējās asociācijas, sporta klubi u.c.

6.1.3. Jauktā struktūra

Vācijā struktūra ir daudz atšķirīgāka no iepriekš parādītajām:

Vācija

Centrālā valdība. Bundestag. Berlīnē

Zemes - Länder

Apgabali (Kreise) Lielpilsētas (Kreisfreie Städte)

Pašvaldības (Gemeinden) ' Pašvaldību sadarbības institūcijas (Ämter)

Vācija ir federāla valsts un 16 zemes (Länder) ir atbildīgas par visiem pakalpojumiem, kas tiek sniegti pilsoņiem. Turklāt zemēm ir liela rīcības brīvība organizēt savas iekšlietas, kā vien tās vēlās. Tādējādi augstāk parādītā struktūra attiecas uz lielāko daļu Vācijas zemju. Tas jāpatur prātā pie šī apraksta.

Zemes tiek iedalītas apgabalos un lielpilsētās. Lielpilsētas ir neatkarīgas no apgabaliem un tādējādi apvieno divus pašvaldību līmeņus, tas ir tās uzņemas gan pašvaldības, gan apgabala funkcijas. Daudzas no pašvaldībām ir ļoti mazas. Tādēļ tām jādarbojas kopā pašvaldību sadarbības institūcijās, lai nodrošinātu, piemēram, sākumskolas izglītību.

Tādējādi struktūra Vācijā ir jaukta: pastāv visu veidu līmeņi. Dažām vietējām pašvaldībām ir gan apgabala, gan pašvaldības funkcijas. Turklāt daudz pakalpojumu nodrošina pašvaldību sadarbības institūcijas.

6.1.4. Variācijas un īpašās iezīmes

Kā jau tika pieminēts ievadā: vispārēja aina ir daudzveidība. Tādēļ daži piemēri neilustrē visas variācijas. Tā, tādās diezgan centralizētās valstīs kā Francija, Itālija un Spānija, reģioni tagad pārstāv dinamisku sub-nacionālās valdības līmeni. Itālijā reģioniem ir dotas pilnvaras izdot likumus atsevišķās jomās, kas tai dod dažas federālas valsts iezīmes. Anglija tikko no jauna ieviesa Lielās Londonas padomi, un tagad tiek diskutēts vai tāds nevarētu būt modelis arī citos šis valsts reģionos.

6.1.5. Galvaspilsētas un lielpilsētas

Vispār pielietojamās pašvaldību struktūras valstī bieži neatbilst īpašajām prasībām metropoles apgabalā. Tādēļ tiek veidotas speciālas struktūras lielāko pilsētu teritorijās. Kā jau tika pieminēts, par jaunu tika ieviesta Lielās Londonas padome. Vācijā Berlīne, Hamburga un Brēmene ir zemes. Dānijā Kopenhāgenas pilsēta apvieno apgabala un vietējās pašvaldības funkcijas, un speciālas netieši ievēlētas valdes ir izveidotas, lai nodarbotos ar visaptverošu plānošanu un attīstību visam Kopenhāgenas metropoles reģionam (Kopenhāgenas pilsēta un apkārtesošais reģions).

6.1.6. Demokrātiskās decentralizācijas pakāpe

Svarīgs rādītājs ir tas, ka vietējās pašvaldības struktūras veids pats pa sevi neizskaidro demokrātiskās decentralizācijas pakāpi. Lai to izdarītu, būtu jāprecizē vismaz trīs raksturīgās pazīmes:

1. Funkciju un pienākumu sadale starp dažādiem valdības līmeņiem. Dažās valstīs kā piemēram Ziemeļvalstīs un Skotijā (un Latvijā), pašvaldības atbild par ļoti daudzām funkcijām. Citās valstīs tām tomēr ir diezgan maz funkciju. Vispārīgs likums ir, ka valstīs, kur ir mazas pašvaldības, funkciju skaits ir ierobežots. Šīs valstis tai pašā laikā ir parasti centralizētas valstis.

2. Arī ietekme uz atsevišķām funkcijām mainās no valsts uz valsti. Tā lielākajā daļā valstu vietējās pašvaldības ir kādā mērā atbildīgas par pamat izglītību. Tā kā valstij ir acīmredzama interese par visas tautas izglītību, tad deleģētajai atbildībai ir noteikti nosacījumi. Tā dažās valstīs vietējo pašvaldību padomes var - valsts noteiktajās robežās - izlemt par skolēnu skaitu klasē, stundu skaitu un priekšmetiem. Citās valstīs vienīgais pienākums ir nodrošināt ēkas.

3. Mandāts. Dažās valstīs vietējām pašvaldībām ir atļauts uzņemties pienākumus, kas ir noteikti likumā. Citās valstīs tās var brīvi uzņemties jaunus uzdevumus, ja tas nav aizliegts likumdošanā.

4. Pašfinansēšanās pakāpe un vispārējais vietējo un reģionālo funkciju budžetu lielums ir nozīmīgs faktors. Dažās valstīs vietējām pašvaldībām ir augsta pašfinansēšanās pakāpe, bet mazi budžeti. Dažās valstīs vietējām pašvaldībām ir zema pašfinansēšanās pakāpe, bet lielāki budžeti. Un vēl citās valstīs vietējām pašvaldībām ir gan lieli budžeti, gan augsta pašfinansēšanās pakāpe.

6.1.7. Pašvaldību sadarbība

Būtu arī jāatzīmē, ka daudzās valstīs daudzus sabiedriskos pakalpojumus nodrošina pašvaldību sadarbības institūcijas. Ja kāda funkcija atsevišķai pašvaldībai ir pārāk plaša, tad tas bieži vien ir tas gadījums. Pieaugošā sabiedrisko pakalpojumu un ražošanas specializācija šķiet paaugstina pieprasījumu pēc šāda veida sadarbības. Somijā un Vācijā pašvaldību sadarbība ir noteikta likumā, un dažos definētos gadījumos sadarbība šajās valstīs ir obligāta. Lai gan arī pat apgabaliem ir nepieciešamība sadarboties. Valstīs, kur apgabali atbild par slimnīcām, tie ne visi ir spējīgi uzņemties visu specializēto ārstēšanos. Tādējādi tām ir jāsadarbojas īpašu uzdevumu veikšanai, piemēram, sirds un aknu ķirurģija.

6.1.8. Viena nolūka pašvaldības

Literatūrā izteiciens viena nolūka pašvaldība bieži tiek pieminēts. Tās ir vietējās pašvaldības, kurām ir tikai viens uzdevums. Agrāk tāda veida pašvaldības ir bijusi diezgan izplatīta prakse. Acīmredzami, šķiet mūsdienās šai parādībai ir tikai daži piemēri. Faktiski Zviedrijas apgabali varētu tikt uzskatīti par viena nolūka pašvaldībām, jo tiem gandrīz vienīgi ir tikai viens uzdevums - slimnīcas. Tomēr tie var brīvi uzņemties citus pienākumus, un tādējādi daudzi ir iesaistīti sabiedriskā transporta, reģionālās attīstības un citu pakalpojumu sniegšanā.

Zemākā līmenī arī ir nedaudz īpašu uzdevumu padomju skolu valdēs vai citās institūcijās, kas ir izveidotas dažās valstīs.

6.1.9. Vēlēšanu sistēma

Nav vienas un tādas pašas vēlēšanu sistēmas nevienā valstī. Lielākajā daļā valstu, kas ir apskatītas šajā ziņojumā, pastāv proporcionālā pārstāvniecība, tas ir, ka ievēlēto padomes locekļu no katras partijas (saraksta) skaits ir proporcionāls balsu skaitam. Te varētu būt arī pārstāvniecībai nepieciešams minimāls balsu procents.

Apvienotajā karalistē padomes locekļi tiek ievēlēti rajonos (wards). Katra vietējā pašvaldība ir sadalīta vairākos rajonos (wards), atbilstoši kopējam padomes locekļu skaitam. Tā persona, kas iegūst lielāko balsu skaitu rajonā (wards), ir ieguvusi vietu padomē. Tāda pati prakse ir parlamenta vēlēšanām.

Grieķijā uzvarētājs iegūst vairākumu. Tas nozīmē, ka uzvarējusī partija (vai saraksts) - partija, kas saņēmusi lielāko balsu skaitu - automātiski iegūst vairāk kā pusi vietu padomē, pat ja balsu skaits ir mazāks par 50%.

Būtu arī jāņem vērā, ka vietējās vēlēšanas nav tādas pašas kā nacionālās vēlēšanas. Tā ir visai parasti, ka daži no ievēlētajiem padomes locekļiem pārstāv vietējos sarakstus vai iespējams vienīgi paši sevi. Viņiem nav jābūt kādas partijas biedriem.

6.1.10. Valsts reģionālās aģentūras

Visās valstīs valsts ir pārstāvēta reģionos un parasti arī vietējā līmenī. Federālās valstīs valsts aģentūras pārstāv valsti, bet ne federālo pārvaldi.

Valsts reģionālā un vietējā pārstāvniecība tiek īstenota dažādos veidos:

1. Valsts gubernators. Lielākajā daļā valstu ir prakse, ka katrā reģionā tiek iecelts gubernators, kas īsteno valsts pārvaldi reģionā. Gubernatora pilnvaras un pienākumi atšķiras.

2. Bez valsts gubernatora posteņa, daudzās valstīs ir arī citas valsts reģionālās aģentūras. Visbiežāk tās ir:

- Nodarbinātības centri. Pasākumi cīņai ar bezdarbu galvenokārt ir valsts uzdevums. Rezultātā valstij ir darba tirgus centri reģionos un nodarbinātības centri pilsētās.

- Sabiedriskā apdrošināšana. Cilvēku pensijas, bezdarba pabalsti un citi pārskaitāmie ienākumi ir parasti valsts pienākums. Tādējādi vietējās iestādes ir visā valstī. Daudzās valstīs ir citas reģionālās iestādes, kā piemēram mežsaimniecības, lauksaimniecības, ceļu inspekcija, zvejošanas inspekcija utt.

3. Beidzot visās valsts daļās ir tādas institūcijas kā policija, muita, universitātes, tiesas, cietumi utt.

6.1.11. Secinājums

Galvenais secinājums ir tas, ka pastāv dažādu struktūru daudzveidība. Tām visām ir priekšrocības un trūkumi.

Ar dažiem izņēmumiem, vispārējais novērojums ir, ka vietējo pašvaldību funkciju skaits pieaug līdz ar vietējo pašvaldību lielumu.

Turklāt ir novērots, ka valstīs ar mazām vietējām pašvaldībām, liela atbildība tiek nodota reģionālajām varas iestādēm - vai nu tautas ievēlētiem apgabaliem vai reģioniem vai valsts aģentūrām. Lūk, pārskats pēc EDSO, Eiropas padomes, datiem:

Decentralizētā pārvalde Eiropas Savienībā

	Reģionālā	Starpposma	Vietējā	Vidējais
Valsts	pārvalde	vietējā	pašvaldība	iedzīvotāju skaits
		pašvaldība		vietējā pašvaldībā
Federālās valstis
Austrija	9 zemes (länder)	10 provinces	2347 gemeinde	3.300
Beļģija	3 regioni		589 communes	17.000
	3 communities
Vācija	16 zemes (länder)	323 kreise	14.500 gemeinde	5.700
		116 kreisfreie
		städte
Unitāras valstis
Dānija	-	14 apgabali	275 kommuner	18.800
		(amter)
Somija	1 autonomais	19 plānošanas	452 kommuner	10.900
	reģions	reģioni
Francija	26 rēgions	100 dēpartements	36.433 communes	1.600
Grieķija	-	-	App 900 demoi	11.600
Itālija	20 rēgions	103 provinces	8.125 communi	7.100
Īrija	-	29 apgabali	83 municipalities	103.000
		(counties)	5 city corporations
Luksemburga	-	-	118 communes	3.200
Nīderlande	-	12 provinces	633 municipalities	23.200
Portugāle	2 autonomi	-	305 municipios	32.300
	reģioni		4.220 freguesias
Spānija	17 reģioni	50 provincias	8.098 municipios	4.900
Zviedrija	2 eksperimentālie	21 landsting	289 kommuner	30.000
	reģioni
Apvienotā	-	34 apgabali	263 rajonu	118.400
Karaliste		161 apvienotās	padomes
		padomes

6.2. Latvija

6.2.1. Kas būtu piemērots Latvijai

Skatoties uz daudzveidību citās valstīs, jautājums ir kurš modelis būtu piemērots Latvijai ?

Acīmredzami ir divi iespējamie ceļi: Pirmais ir piešķirt nozīmīgumu vietējām pašvaldībām, atstājot reģioniem mazvērtīgāku lomu. Otrs ceļš būtu nodot vairāk pienākumu reģioniem, un tādējādi samazināt pašvaldību veicamo funkciju skaitu.

Pasaules Banka 1999.gada decembrī iesniedza ziņojumu Latvijas valdībai par sekojošu tematu: Latvija: Fiskālās decentralizācijas un līdzsvarotas attīstības stiprināšana: pašreizējā situācija un politikas izvēle reformas veikšanai. Ziņojuma kopsavilkuma 3.paragrāfā banka vienkārši norāda uz šim divām izvēles iespējām, rakstot: "Šai reformai ir divas izvēles iespējas, viena ir koncentrēties uz mazāka skaita vietējo pašvaldību stingrāku lomu, otra iespēja ir koncentrēties uz stingrāku mandātu apvienotam reģionu skaitam". Šie divi modeļi tika nosaukti par stiprās pašvaldības un stiprie reģioni.

6.2.2. Stipras pašvaldības

Pašvaldības tiek uzskatītas par stiprām, ja tās ir lielākie vietējo pakalpojumu nodrošinātāji, tām ir liela rīcības brīvības pakāpe noteikt mērķus un līdzekļus, un tām ir finansiāla spēja sniegt sagaidāmos pakalpojumus.

Šī ziņojuma pielikumā Pasaules Banka izvirzīja priekšlikumus funkciju sadalījumam Latvijā, atbilstoši katrai no divām iepriekšminētajām izvēles iespējām. Struktūras ar stiprām pašvaldībām gadījumā, tās ir atbildīgas par, piemēram, vispārīgo vidējo izglītību, bērnudārziem, vietējām slimnīcām, bezdarba novēršanas pasākumiem, bezpajumtnieku patversmēm un vietējās attīstības plānošanu. Papildus funkcijas varētu tikt nodotas pašvaldībām no valsts līmeņa.

Acīmredzami lielākā daļa pašreizējo pašvaldību Latvijā nespēj apmierināt šīs prasības. Tādēļ pašvaldību skaitu jāsamazina. Pasaules Banka ierosina samazināt uz 150 līdz 250 vienībām. Turklāt banka pieņem, ka būtu nepieciešama straujāka apvienošanās (viens vai divi gadi), tā kā pašreizējā situācija šķiet izmaksā pārāk dārgi.

Šis modelis dotu iespēju pašvaldībām darboties uz ekonomijas līmeņa principiem. Reģioni šajā modelī spēlētu mazāk svarīgu lomu, un to funkcijas varētu vienkārši tikt deleģētas valsts aģentūrām, sadarbībā ar pašvaldībām katrā reģionā.

6.2.3. Stipri reģioni

Otra izvēles iespēja ir izvirzīt stingras obligātās funkcijas tautas ievēlētām reģionālajām padomēm. Tādā veidā jaunajiem reģioniem būtu jāpārņem funkcijas no pašvaldībām, rajona padomēm un valsts. Reģioniem nebūtu jābūt pārāk maziem, un republikas pilsētas būtu jāiekļauj jaunajos reģionos. Divi modeļi, kas tika apspriesti pēdēja gada laikā -9 vai 5 reģioni - atbilstu nodomam par stingra reģiona modeli.

Šajā modelī vajadzība pēc apvienošanās nav tik neatliekama. Vietējās pašvaldības joprojām nodrošina virkni pakalpojumu iedzīvotājiem vietējā teritorijā, tādus kā pamatizglītība, iedzīvotāju reģistrēšana, palīdzība nabadzīgiem cilvēkiem, ceļu uzturēšana utt., tomēr kāds skaits funkciju tiks nodots jaunajiem reģioniem.

Republikas pilsētas varētu šajā scenārijā kļūt par dzinējspēku attīstībai, tā kā ir paredzams, ka ekonomiskais un demogrāfiskais pieaugums būs pilsētu teritorijās. Izteiciens attīstības poli tiek lietots, lai apzīmētu dinamiku lielajās pilsētu teritorijās.

Attīstības poli

Būtu jāapsver sekojoši jautājumi:

1) Ko tas nozīmē - noteikt pilsētas kā attīstības polus?

2) Kādas ir finansiālas un cita veida sekas citām pašvaldībām: pilsētām un pagastiem?

3) Kādam laika ierobežojumam būtu jābūt reformai kopumā?

Ideja "attīstības poli" nozīmē, ka ekonomiskā attīstība nekad nenotiek uz vienlīdzības pamata. Tā vietā ekonomiskā attīstība parasti sākas kādos centros un tad pakāpeniski izplatās uz apkārtesošo teritoriju. Daži no šādiem centriem attīstās vairāk vai mazāk dabīgi, kamēr citi ir valdības, reģionālo vai vietējo pašvaldību pārdomātu darbību rezultāts. Tās piemēram var izveidot augstākās mācību iestādes, pētniecības vai attīstības institūtus, sagatavot investīcijas rūpniecībā nodrošinot infrastruktūru, nodrošināt finansiāli pievilcīgas paketes investoriem utt.

Latvijā bez šaubām ir nepieciešamas milzīgas investīcijas, lai sagatavotu republikas pilsētas kļūt par attīstības centriem. Līdz šim brīdim lielākā daļa investīciju koncentrējās Rīgā dabisku iemeslu dēļ: izglītības un pētniecības institūtu esamība, labi attīstīta infrastruktūra, labi izglītots darba spēks, pieeja lielam, relatīvi bagātam vietējam tirgum, labi organizēta satiksme utt. Vienīgi dažas no citām republikas pilsētām var kaut kādā mērā tuvināties Rīgai šajā kontekstā, lai gan Jelgavai, gan Ventspilij ir ko piedāvāt.

Tā ir problēma valstij, kad investīcijas ir koncentrējušās vienā vietā, tā kā tas novedīs pie iedzīvotāju koncentrācijas (migrācija uz Rīgu), un citu teritoriju nepietiekamu attīstību, kas noved pie atšķirībām un ekonomiskās nevienlīdzības teritoriju starpā. To var labot nododot atpalikušo teritoriju rīcībā kompensējošus fondus, bet visbiežāk tas kļūst par nepārtrauktu, neauglīgu valsts kases līdzekļu aizplūšanu.

Republikas pilsētu veidošanās par attīstības poliem nozīmēs, ka fondi ( pirmkārt un galvenokārt valsts fondi) tiks novirzīti uz lielajām pilsētām uz atvieglotiem noteikumiem. Turklāt valsts aģentūras un institūcijas kā piemēram universitātes tiks, kā pasākums attīstībai, izvietotas lielajās pilsētās. Un tā kā valsts fondi ir ierobežoti, tas visdrīzāk nozīmēs, ka mazāk finansējuma būs pieejams citām teritorijām valstī, tas ir pilsētām un pagastiem.

Vai tas būs politiski pieņemams? Bez šaubām būs protesti, tā kā debates parasti attēlo lielās pilsētas kā veiksmīgas, samaitātas, bet laukus kā aizmirstas, nabadzīgas teritorijas. Uz šī pamata valdībai būs ļoti grūti saglabāt konsekventu, lielā mērā nepopulāru politiku, vienalga vai šī politika ir pareiza vai nē.

Ja lielo pilsētu veidošanos par attīstības centriem sākumposmā pavada veiksme, tad citu valstu pieredze rāda, ka privātās investīcijas papildinās komplektu. Problēma ir tā, ka tas notiek ar zināmu laika nobīdi - tieši tā pat kā administratīvi teritoriālās reformas radītais labums arī parādās tikai pēc kāda laika.

Vai lielās pilsētas var izveidoties par attīstības poliem pašreizējā situācijā, kad tām apkārt atrodas diezgan naidīgi noskaņoti pagasti? Uz to nav noteiktas atbildes. Atbilde sliecas uz - jā tādā gadījumā un vienīgi tad, ja pagastu atbildība tiek samazināta līdz ļoti lokāliem pakalpojumiem un pilsētām būs iespēja plānot savu attīstību. Atbilde sliecas uz - nē , ja pagasti turpinās būt atbildīgi par telpisko teritoriālo plānošanu un ražošanas attīstību, un pilsētu attīstība tad būs atkarīga no pagastu labās gribas, un šo labu gribu šobrīd ir grūti iedomāties.

Vēl izšķirošāks jautājums ir, vai reģionālās padomes pakļausies nacionālai stratēģijai, kas sevī ietver publiskās investīcijas lielajās pilsētās. Lielākā daļa deputātu reģionālajās padomēs vairums gadījumu ir ievēlēti citās reģiona daļās.

Cits jautājums ir lielākas pilsētas. Kā tiks ar argumentiem pierādīts vēlāk, mēs redzam lielu nepieciešamību nodrošināt labāku pamatu to attīstībai, kā arī mūsu priekšlikums ir, ka tas varētu notikt pēc principa "Viena pilsēta - viena pašvaldība".

Bez šaubām tas būs grūti, vai pat neiespējami, paralēli attīstīt republikas pilsētas un pārējās pilsētas, tā kā finansu līdzekļi ir ierobežoti. Ņemot to vērā, būtu jāpārdomā pakāpeniska pieeja, kur republikas pilsētu attīstība notiktu vispirms un pilsētu attīstība vēlāk, ņemot vērā lielo pilsētu būtisko nozīmi Latvijas ekonomiskajā attīstībā. Filozofija šeit ir tāda, ka attīstībai lielpilsētās būs izplatības efekts reģionā. Tādējādi ekonomiskā attīstība aptvers arī pilsētas. Lai gan to sagaidīt nāktos ne bez politiskām problēmām.

6.2.4. Priekšrocības un trūkumi

Stipras pašvaldības

S tingra pašvaldību modeļa priekšrocības ir :

1. Tā ir vienkārša struktūra, tā kā tas ir tikai viens vietējās pašvaldības līmenis zem valsts līmeņa. Tas norāda arī uz ekonomiskajām priekšrocībām.

2. Pastāv arī tuvības princips, tas ir publiskās institūcijas nodrošina pakalpojumus tuvu klientam.

3. Pašvaldības ir spējīgas veidot profesionālas organizācijas un ir spējīgas paaugstināt kvalitāti un samazināt izdevumus.

4. Tā ir elastīga organizācija. Kad tādas pašas vietējās pašvaldības ir uzņēmušās vairākas funkcijas, ir iespējams koordinēt dažādus pakalpojumus, piemēram izglītību un sociālos pakalpojumus.

Šīs pieejas trūkums ir, ka pašvaldības nav spējīgas uzņemties visas paredzamās decentralizētās funkcijas. Tādēļ

1. Dažus no uzdevumiem jāveic caur pašvaldību sadarbību, lai īstenotu ekonomiska mēroga pasākumus. Tā tomēr ir iezīme, kas ir atzīta lielākajā daļā Eiropas valstu.

2. Citas funkcijas var veikt reģionālās institūcijas - iespējams valsts aģentūras sadarbībā ar pašvaldībām. Pirmkārt tas attiecas uz reģionālās attīstības plānošanu.

Stipri reģioni

Stipru reģionu modeļa priekšrocības ir :

1. Šis modelis dod iespēju maksimālai reģionālajai ietekmei uz reģionālās attīstības plānošanu.

2. Šis modelis dod maksimums iespēju ražošanas attīstībai decentralizētā demokrātiskā kontekstā

3. Piespiedu pašvaldību apvienošana nebūs nepieciešama.

4. Valstij būs iespēja nodot reģionālajām padomēm tās funkcijas, kas saistītas ar lielu iedzīvotāju skaitu.

Šī modeļa trūkums tiek minēts kā priekšrocība stiprā pašvaldību modelī.

6.2.5. Vienīgi brīvprātīga pagastu apvienošanās?

Teritoriālās reformas gaitā Latvijā ļoti svarīga lieta bija iedrošināt vietējās pašvaldības brīvprātīgi apvienoties. Tādēļ saistībā ar teritoriālo reformu Latvijā, jāparāda trešais modelis - scenārijs pagastu brīvprātīgai apvienošanās.

Pagastu teritoriālajai reformai, kas balstās uz brīvprātīgu apvienošanos un brīvprātīgiem kritērijiem, mūsuprāt būs sekojošs rezultāts:

• Reforma tiks izstiepta uz ilgu laiku, faktiski uz desmitgadēm. To piemēram pierāda Somijas pieredze. Ja tiek nodrošināti spēcīgi, ļoti pievilcīgi stimuli brīvprātīgai apvienošanās, tad aina var mainīties. Bet vai tas ir politiski paveicams - visu laiku saglabāt pieejamus līdzekļus valsts budžetā priekš brīvprātīgas apvienošanās, kas var vai arī nevar īstenoties gadiem? Var noteikt laika ierobežojumu, bet ja vien pēc nospraustā laika termiņa neseko piespiedu apvienošana, tad laika ierobežojums pats par sevi daudz neko nemainīs.

• Nekāda reforma nenotiks, ja nākotnē turpināsies pašreizējā pretestība reformai. Līdz ar to varētu tikt saglabāta struktūru, kas nav ekonomiski dzīvotspējīga, un kurā daļa iedzīvotāju nesaņem pakalpojumus, kas tiem ir garantēti ar likumu, jo ļoti mazi pagasti nevar izpildīt visus savus uzdevumus.

• Reforma, kurai nav kritēriju, nevar tikt kontrolēta ,un tās iznākums ir neskaidrs. Ja netiek izvirzīti skaidri noteikumi (kritēriji), tad kāda grupa pārticīgāku pašvaldību varētu apvienot spēkus un atstāt vājākās pašvaldības ārpusē. Dažas no jaunizveidotajām pašvaldībām var izrādīties ļoti lielas ,kamēr citas ( un iespējams vairums gadījumu tā arī notiks) var izveidoties par ļoti mazām, tādējādi saglabājot dažas no pašreizējām nevēlamajām tendencēm.

• Reforma ap lielajām un mazajām pilsētām var būt neiespējama. Gan lielajām gan mazajām pilsētām apkārt atrodas pagasti un tie varētu bloķēt pilsētu fizisko izplešanos. Labākajā gadījumā, daži pagasti varētu sākt sadarboties ar pilsētām, bet jebkurai brīvprātīgas sadarbības pieredzei ir ierobežojumi. Lielās un mazās pilsētas nevar sagatavot obligātos teritoriālplānojumus, un tas var kavēt pilsētas veikt ekonomiskās attīstības plānošanu. Kas notiek tajā gadījumā, ja tikai daži pagasti vēlas sadarboties un citi nē. Gala rezultāts varētu būt tāds, ka pilsētas varētu saistīt lielāki vai mazāki ģeogrāfiski ierobežojumi.

• Tā kā daudz mazu pagastu pēc šīs izvēles iespējas visdrīzāk varētu turpināt eksistēt vēl daudzus gadus, tad līdz ar to turpinātos nepieciešamība nodrošināt vai nu valsts dotācijas vai dotācijas caur finansu izlīdzināšanas fondu, lai šie pagasti varētu turpināt eksistēt un nodrošināt minimālo dzīves standartu iedzīvotājiem pagastā. Ņemot vērā sistēmas ar daudzām mazām vienībām neefektivitāti, tas nozīmēs publisko līdzekļu izšķiešanu, kas varētu tikt izmantoti daudz labāk, piemēram produktīvajās investīcijās.

Te varētu vēl piebilst, ka Latvija zaudētu tādu lielo finansu institūciju kā Pasaules Banka un Starptautiskais Valūtas Fonds uzticību, kas vairākkārtīgi ir norādījušas uz skaidru teritoriālās reformas nepieciešamību Latvijā, jo vairākas Latvijas valdības ir solījušas paātrināt reformu.

Šādas reformas izvēles gadījumā (brīvprātīga apvienošanās) lielākais labums būtu tas, ka tiktu novērsta pretestība no pašu pagastu un to asociāciju (LPS) puses, un tiktu novērstas iekšējās politiskās problēmas valdībā un Saeimā.

Šeit ir pilnīgi skaidrs, ka šī procedūra var vienīgi tikt kombinēta ar reģionālo modeli. Acīmredzami būtu neiespējami iedomāties, ka balstoties uz brīvprātīgu apvienošanos, liela pašvaldību skaita samazināšanās varētu notikt īsā laikā.

Kā tika atzīmēts iepriekš, neviena valsts Eiropā nebija spējīga balstīt teritoriālo reformu uz brīvprātīgu apvienošanos, lai gan dažos gadījumos to ir mēģināts darīt.

9. Vietējo pašvaldību administratīvi teritoriālās apvienošanās iespējamie kritēriji

Ka tika pieminēts iepriekš, administratīvi teritoriālās reformas likums nenosaka konkrētus kritērijus jaunu pašvaldību veidošanai. Tā vietā tika pieprasītas dažādas izpētes reģionos, lai iesniegtu priekšlikumus par kritēriju pielietošanu dažādos reģionos. Kopējais kritēriju saraksts ir aptuveni 125 (skatīt Pielikumu 2). To lielākā daļa bija vietējie kritēriji, kas bija derīgi konkrētam rajonam, kur tika veikta izpēte.

9.1. Nacionālie kritēriji pret vietējiem kritērijiem

Skaidri definētu nacionālo kritēriju trūkums reformu procesam Latvijā ir būtisks trūkums visam reformu procesam kopumā, un tas ir vairāku iemeslu dēļ:

1) Nacionālo kritēriju trūkums ir kā signāls, ka nav skaidrības, kur reformu process novedīs

2) Nacionālo kritēriju trūkums nozīmē "nav skaidri definētu spēles noteikumu", tas ir reformas procesa beigās dažas no jaunizveidotajām vietējām pašvaldībām var būt pārāk mazas (gadījumā ja apvienojas divi mazi pagasti), kas radītu nepieciešamību pēc apvienošanās otrā raunda

3) Nacionālo kritēriju trūkums apgrūtina procesa vadīšanu un reformas īstenošanu

4) Nacionālo kritēriju trūkums veido iespēju vietējam "zirgu tirgum"

5) Nacionālo kritēriju trūkums rada nenoteiktību un neapmierinātību

Vietējiem kritērijiem ir tā priekšrocība, ka tiek ņemti vērā vietējie, īpašie apstākļi, un lai gan Latvija ir relatīvi maza valsts, vietējās situācijas var būtiski atšķirties. Vietējiem kritērijiem tomēr būtu jābūt tikai kā papildus instrumentam nacionālajiem kritērijiem.

9.2. Kuri nacionālie kritēriji?

9.2.1. Pamatviedokļi

Konsultants uzskata, ka:

• Ir jāpielieto nacionālie kritēriji

• To vajadzētu būt ļoti nelielam skaitam

• Kritērijiem būtu jābūt ļoti skaidriem un nepārprotamiem, objektīviem un viegli izprotamiem

Daudzos ziņojumos par rajona izpētēm ir bijusi tendence veikt pārāk godkārīgus akadēmiskus pētījumus, kas noveda pie daudzu kritēriju un sarežģītu shēmu izmantošanas apvienošanās projektiem. Tas nav nekas pārsteidzošs, tā kā šos ziņojumus apstiprina rajona padomes un tās sliecās, ņemot vērā to vispārēji skeptisko attieksmi pret administratīvi teritoriālo reformu (rajona padomju locekļi ir pagastu/pilsētu priekšsēdētāji), uz sarežģītu shēmu izmantošanu, kas samazina to ieviešanas izredzes.

Tādēļ ir ļoti svarīgi izveidot vienkāršu kritēriju kopumu, ko ir viegli izprast un ir iespējams izpildīt.

9.2.2. Kādas ir galvenās pašvaldību funkcijas Latvijā?

Kad tiek veidotas jaunas pašvaldības, sākumpunktam būtu jābūt atbildei uz jautājumu: "Kādam nolūkam mums ir vietējās pašvaldības?".

Latvijā vietējo pašvaldību galvenā loma ir būt par lielāko pakalpojumu nodrošinātāju vietējiem iedzīvotājiem vadoties pēc subsidiaritātes principa. Rezultātā, vietējām pašvaldībām tika piešķirts nozīmīgs skaits pienākumu saistībā ar pakalpojumu sniegšanu. Tomēr problēma ir tā, ka daudzas no mazākajām pašvaldībām nav spējīgas nodrošināt visus tos pakalpojumus un izpildīt visus tos uzdevumus, kas ir paredzēti likumdošanā, ņemot vērā to niecīgo lielumu, vājās finanses, vājo administratīvo kapacitāti utt.

Tādēļ administratīvi teritoriālajai reformai vajadzētu izvirzīt kā savu galveno mērķi dot spēju vietējām pašvaldībām sniegt tos pakalpojumus, kurus pieprasa iedzīvotāji un kas ir paredzētas likumdošanā. Šis arī ir reformas nospraustais mērķis: "Radīt ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām un reģionālajām pašvaldībām, kas nodrošina kvalitatīvus pakalpojumus iedzīvotājiem" (Administratīvi teritoriālās reformas likums, §3)

9.2.3. Kuri pamatpakalpojumi?

Intervijas ar galvenajām iesaistītajām pusēm un atsevišķām vietējām pašvaldībām parāda, ka sekojoši elementi lielākajai daļai no viņiem šķiet izšķiroši svarīgi:

• Labas pamatizglītības nodrošināšana, īpaši vidusskolu veidā

• Labas infrastruktūras esamība, kā piemēram ceļi, bet arī labu skolu un bērnudārzu esamība

• Vietējo pašvaldību nodrošināto pakalpojumu, tādu kā bērnudārzi, pamatskolas, veco ļaužu aprūpes tuvums

9.2.4. Vidusskolas

Latvija nākotnē ir ārkārtīgi atkarīga no labas izglītības nodrošinājuma. Tas izvirza gan pamatskolas, bet jo īpaši vidusskolas, problēmas centrā, jo vidusskola paver ceļu uz tālākajām akadēmiskajām studijām.

Tādēļ viena iespēja ir izvirzīt noteikumu, ka katrā jaunizveidotajā vietējā pašvaldībā ir vidusskola. Tas sasaistītu vietējo pašvaldību administratīvi teritoriālo reformu ar tikpat nepieciešamo izglītības reformu, kas, starp citu, tieši arī bija tāds gadījums vietējo pašvaldību reformas gaitā Dānijā.

Dotajā brīdī nav skaidru norādījumu, cik lielam būtu jābūt iedzīvotāju skaitam, lai uzturētu vidusskolu. Izglītības ministrija ir veikusi dažas izpētes, kas norāda, ka ne mazāk kā 8000 iedzīvotāju ir racionāls minimālais pamats labai vidusskolai, kurā būtu specializācijas iespējas. Tas nesakrīt ar esošo sistēmu ar 385 vidusskolām, kur vidējais iedzīvotāju skaits uz katru vidusskolu ir 7000. Ņemot vērā iedzīvotāju koncentrāciju, dažām vidusskolām ir mazāks iedzīvotāju pamats, kā piemēram Skrundas pašvaldībā ar 4.300 iedzīvotāju.

Tā kā tas ir šodien, skolēniem no mazākiem pagastiem nav liegts beigt vidusskolu, lai gan gandrīz neviena vidusskola neatrodas pagastos. Skolēns apmeklē tuvāko vidusskolu, bieži tas ir tuvākajā pilsētā, un pagasts, kurā skolēns dzīvo, maksā pilsētai, kas nodrošina vidusskolu. Daudzi vecāki un skolēni šādā veidā ir gandrīz pieraduši pie braukšanas uz un no vidusskolas. Patiesībā daudziem bērniem viņu pamatskolas atrodas citā pašvaldībā un viņi arī ir pieraduši pie transporta izmantošanas.

Vidusskolas nebūtu jāapskata izolēti no pamatskolām. Pamatskolas ievada skolēnus vidusskolās un vidusskolu absolventu kvalitāte tādēļ zināmā mērā ir atkarīga no pamatskolas izglītības kvalitātes. Daudzas no pamatskolām ir ļoti mazas lauku skoliņas ar ļoti mazu skaitu skolēnu un skolotāju. Tas ir apšaubāms, vai šo skolu kvalitāte ir pietiekama, ņemot vērā milzīgo pieprasījumu un konkurenci pēc zināšanām nākotnē un straujo attīstības tempu. Tā kā valsts maksā skolotāju algas, Izglītības ministrija varētu uzskatīt mazās skolas par dārgām. Tomēr transportēšana ir izšķirošs jautājums saistībā ar pamatizglītību, tā kā lielākā daļa vecāku ir pieraduši, ka tā atrodas viņu ciemu apkaimē. Attālums līdz skolām citos rajonos var būt tik liels, ka transports katru dienu nav iespējams. Slikti ceļi un sabiedriskā transporta trūkums varētu dot tādus pašus rezultātus.

Ja vidusskola tiek izvirzīta kā viena no galvenajiem, nacionālajiem kritērijiem, tad nepastāv tūlītēja nepieciešamība sākt vērt ciet visas mazākās pamatskolas, ņemot vērā transporta jautājumu. Tomēr pastāv nepieciešamība sākt plānot nākotnei pamatizglītību tā, lai sasniegtu labākus vispārējos rezultātus. Tas būtu darāms sadarbībā ar nākotnes vidusskolas izglītības plānošanu, jo tās ir savstarpēji saistītas. Izglītības reforma nodrošinātu labu iespēju jaunam sākumam.

Kā jau tika minēts iepriekš, vidusskolas parasti neatrodas pagastos. Kas notiek tad, ja vairākas pašvaldības apvienojas jaunā pašvaldībā? Kā varētu tikt nodrošināta vidusskola?

Šeit Latvijas valdība varētu nodrošināt ļoti konkrētu stimulu: ja pagasti apvienojas saskaņā ar nacionālajiem kritērijiem (kurus drīzumā cerams apstiprinās Ministru kabinets/Saeima), un tiem dotajā brīdī nav vidusskolas, Latvijas valdība finansēs vidusskolas izveidošanu! Tas nenozīmētu uzcelt skolu no pamatiem, tas varētu nozīmēt "teicamas struktūras" izveidi uz esošās pamatskolas bāzes, un mūsdienīga tehniskā aprīkojuma nodrošināšanu.

9.2.5. Infrastruktūra

Infrastruktūra ir dzīvīgi svarīga labi funkcionējošai pašvaldībai. Situācija laukos un arī dažās pilsētās ir ļoti slikta - grambaini un bedraini ceļi, grantēti ceļi, nolietojušās sabiedriskās ēkas utt., skat. arī komentārus Pasaules Bankas misijas ziņojumā, 1999.gada 10.decembrī.

Dažām pašvaldībām ir tā sauktā "integrētā infrastruktūra". Tas ir tipiski gadījumā ar pilsētām, kurām apkārt atrodas mazākas pašvaldības, visbiežāk pagasti. Šie pagasti izmanto pilsētas infrastruktūru - tādu kā pirmsskolas izglītības iestādes, klubus, bibliotēkas, sporta halles, atpūtas parkus, muzejus, ceļus, sabiedrisko transportu - bet parasti maksā vienīgi par izglītības iestāžu izmantošanu, tādējādi atstājot lielāko slogu pilsētai.

Atsaucoties uz šo, Pašvaldību lietu pārvalde ir uzdevusi sagatavot likumprojektu "Par vietējo pašvaldību ar integrētu infrastruktūru apvienošanu".

Šajā likumprojektā 22 vietējo pašvaldību grupas ir izvēlētas apvienošanai/sadarbībai, aptverot kopumā 46 vietējās pašvaldības, tas ir vidēji 2 vietējo pašvaldību apvienošana.

Arguments par infrastruktūru tādējādi norāda uz pilsētas izveidošanu par jaunizveidotās pašvaldības centru, vai vietās bez pilsētām par centriem izveidot "pilsētai līdzīgas" apdzīvotas vietas.

9.2.6. Ekonomiskā attīstība

Cits administratīvi teritoriālās reformas mērķis ir radīt administratīvās teritorijas, kas ir spējīgas ekonomiski attīstīties. Ekonomiskā attīstība atsevišķam pilsonim neapšaubāmi ir viena no vissvarīgākajām publiskajām saistībām, jo ekonomiskā attīstība ir priekšnosacījums darbam un labklājībai.

Dzīvīgi svarīgs priekšnosacījums ekonomiskajai attīstībai ir atbilstošās publiskās pārvaldes iestādes kapacitāte teritoriālās plānošanas jomā, un šai plānošanai būtu jāietver gan pilsēta, gan apkārtesošās lauku teritorijas, lai nodrošinātu optimālu infrastruktūras izmantošanu, un tā tiktu veikta ar nolūku paredzēt teritoriju dažādiem nolūkiem, kā rūpnieciskās ražotnes, tirdzniecība, veikali, atpūtas vietas utt. Lai sagatavotu teritorijas ražošanas attīstībai ir nepieciešamas nodrošināt investīcijas tādiem objektiem kā ceļi, ūdens apgāde utt., lai padarītu teritoriju pievilcīgu.

Ekonomiskā attīstība ir mērķis visiem reģioniem visur pasaulē - un īpaši perifērām, attālām teritorijām. Visās Eiropas valstīs - Austrumos, Rietumos, Dienvidos, Ziemeļos vietējās, reģionālās un centrālās varas iestādes dara visu iespējamo, lai piesaistītu jaunas ražotnes, attīstītu jaunu tirdzniecību. Citiem vārdiem sakot konkurence ir ļoti smaga.

Lai ārvalstu ražotnes un tirdzniecības uzņēmumi apmestos Latvijā, un lai vietējās ražotnes un tirdzniecības uzņēmumi varētu uzplaukt un izveidoties arī ārpus Rīgas, daudzi nosacījumi ir vitāli svarīgi:

• laba infrastruktūra, nodrošināts transportējums izejmateriāliem un saražotām precēm

• zināšanas par vietējo pašvaldību un reģionu nākotnes attīstību, kuru varētu veicināt stratēģiskā plānošana un ilgtermiņa teritoriālā plānošana

• profesionāla, atbalstoša, nebirokrātiska vietējo un reģionālo pašvaldību administrācija un politiskā vadība, kas bez visām citām lietām iet kopsolī ar ES integrācijas procesu

• pievilcīga vide profesionāliem vadītājiem un prasmīgiem darbiniekiem, kas liks tiem labāk izvēlēties darbu šajā konkrētajā uzņēmumā, nevis kādā citā, un arī atvest savu ģimeni uz šo vietu

• droša un stabila nacionālā likumdošana, kas regulē uzņēmējdarbību un nodokļu sistēmu

• stratēģisko sadarbības partneru tuvums, kā piemēram izglītības un pētniecības iestādes

Visu šeit minēto nevar nodrošināt mazas vietējās pašvaldības ar nelielu skaitu kvalificētu darbinieku.

Daudzu Eiropas valstu pieredze apstiprina, ka pilsētām būs jāuzņemas vadošā loma veidojot attīstības centrus. To veicot, tās parasti nedarbojas vienas, tā kā sadarbība ar reģionālajām varas iestādēm lielākajā vairums vietu (izņemot milzīgās pilsētas) ir priekšnosacījums, lai radītu nepieciešamo strukturālo pamatu ilgtermiņa attīstībai (salīdzināt punkts 6.2).

Vietējās pašvaldības līmenī stratēģiskā plānošana ir vitāli svarīga. Tas ir svarīgs process pats par sevi, lai nospraustu vadlīnijas nākotnes attīstībai un tādējādi noteiktu prioritātes, bet tas ir arī signāls par profesionālas vietējās pašvaldības administrācijas esamību, kas ir spējīga veikt attīstības plānošanu. Un tas šķiet pievilcīgi uzņēmējiem, tā kā viņiem ir nepieciešama tāda pati prasme lai izdzīvotu tirgus politikas apstākļos.

Kā jau tika pieminēts iepriekš, vienīgi noteikta lieluma vietējās pašvaldības var izveidot profesionālu administrāciju ar nepieciešamajām juridiskajām, plānošanas un vadības zināšanām un prasmi.

Visi šie aspekti saistībā ar infrastruktūru kombinācijā ar ārvalstu pieredzi ekonomiskajā attīstībā, norāda uz nepieciešamību veidot pilsētas par jaunizveidoto pašvaldību centriem.

9.2.7. Viena pilsēta - viena pašvaldība

Jēdziens "pilsēta" Latvijā nav viennozīmīgs, lai gan 1991.gada likums nosaka minimumu "pilsētai"- 2000 iedzīvotāju. Dažas no šīm pašvaldībām, kas tiek sauktas par "pilsētām" realitātē ir pārāk mazas, kā Durbe, Liepājas rajonā ar 435 iedzīvotāju, tad seko Subate (1,042) un Piltene (1,239)! Un dažiem pagastiem ir liels iedzīvotāju skaits, kā Ķekava, Rīgas rajonā (11,533) un Iecava, Bauskas rajonā (9,133).

Latvijā ir vienīgi 16 vidēja lieluma pilsētas ar vairāk kā 10 000 iedzīvotāju. Bet kopumā 68 vietējās pašvaldības tiek apzīmētas par "pilsētām" un ir arī 2 "novadi" (apvienošanās ap Kandavas un Līvānu pilsētām).

Saskaņā ar principu "viena pilsēta - viena pašvaldība", esošās pilsētas vai pilsētām līdzinošās vietas ar pietiekami lielu iedzīvotāju skaitu vidusskolas uzturēšanai varētu kļūt par centriem jaunajos novados (ap pilsētu apvienotas pašvaldības).

Bet kur tad tieši būtu jāzīmē robežas?

Šeit lietā varētu tikt likti vairāki papildus principi. Mēs ieteicam sekojošus:

1) Visas pašvaldības ap pilsētu būtu jāapvieno ar pilsētu saskaņā ar principu "Viena pilsēta - viena pašvaldība"

2) Attālumam no veco pašvaldību centra (to, kas tiks apvienotas ar pilsētu) līdz jaunās pašvaldības centram, kā likums nevajadzētu būt lielākam par 15 kilometriem

3) Iedzīvotāju skaitam būtu jābūt pietiekamam, lai uzturētu vidusskolu

4) Apvienošanās procesā vietējām pašvaldībām kā likums nevajadzētu tikt sadalītām

Apvienošana ap pilsētām

Dažos pašreizējos pilsētu un pagastu apvienošanās gadījumos, kā piemēram Līvānu un divu pagastu (Turku un Rožupes) gadījumā, trešais pilsētai blakusesošais pagasts (Jersika) nevēlējās pievienoties. Tas ir neauglīgi un neracionāli, tā kā Jersika gūst tikpat daudz labuma no pilsētas cik Turku un Rožupes pagasti.

Princips "Viena pilsēta - viena pašvaldība" būtu jāpielieto arī republikas pilsētām.

Šīs pilsētas iespējams būs nākotnes attīstības centri Latvijā. Lielās pilsētas jau šodien nodrošina lielāko daļu darba vietu, infrastruktūru, augstākās izglītības iestādes gan iedzīvotājiem pilsētā, gan apkārtesošajos pagastos un tādēļ pastāv loģika veikt apvienošanu ap republikas pilsētām. Lai plānotu un veidotu pilsētu nākotnes attīstību, tām ir jābūt pieejamām brīvām teritorijām ražošanas un atpūtas organizēšanas nolūkiem.

Attīstību lielajās pilsētās pastiprinās emigrācija no lauksaimniecības Latvijā, no šīs parādības šķiet neizdosies izvairīties, tā kā zināmais un slēptais bezdarbs lauku apvidos ir augsts.

Attālums no centra

Attālumam no centra līdz perifērijai ir milzīga nozīme, kā to varēja spriest pēc intervijām ar vietējās valdības pārstāvjiem, tā kā pastāv bailes tikt atstātiem vieniem un aizmirstiem attālajos pagastos.

Jautājums tomēr ir, cik lielam attālumam ir nozīme.

Princips "Viena pilsēta - viena pašvaldība" nozīmētu, ka centrs un tādējādi arī jaunās pašvaldības padome atrastos pilsētā. Un lai sasniegtu mēroga ekonomiku, dažas funkcijas būtu pilnībā vai daļēji jācentralizē, ka piemēram:

• Vietējās pašvaldības administrācija (daļēja centralizācija, salīdzināt zemāk)

• Plānošanas funkcijas, ieskaitot stratēģisko plānošanu un infrastruktūras attīstību

• Ekonomiskā attīstība un uzņēmējdarbības attīstīšanas funkcijas

• Vidusskolas (tām gan tomēr nav nepieciešams būt tajā pašā vietā, kur jaunās pašvaldības centrālā administrācija)

Lielākā daļa šo funkciju ir tīri administratīvas, un tās neattiecas tieši uz iedzīvotāju. Izņēmums ir vidusskolas, bet šī funkcija vairums gadījumu jau ir "centralizēta" tādā nozīmē, ka vidusskolas jau tagad atrodas pilsētās un skolēniem no apkārtesošajiem pagastiem ir jādodas uz pilsētu, lai apmeklētu vidusskolu. Tādējādi nekādas dramatiskas izmaiņas šeit nenotiks.

Kad tiek diskutēts par attālumu, ir svarīgi paturēt prātā, ka lielākā daļa pakalpojumu, kas attiecas uz iedzīvotājiem ikdienā, kā piemēram pirmsskolas iestādes, sākumskolas, veco ļaužu aprūpe, sociālā un veselības aprūpe, var palikt tur, kur tās ir tagad. Tādējādi ja tas īstenosies, attāluma faktors uz šo neattieksies. Pēc kāda laiks iespējams būtu jāpievēršas jautājumam par mazajām pamatskolām. (salīdzināt ar iepriekš teikto)

Kā būt ar nepieciešamību griezties pie vietējās pašvaldības jautājumos par nodokļu nomaksu, maksājumiem, atļauju saņemšanu utt.?

Šajā kontekstā ir svarīgi divi aspekti. Pirmkārt vajadzētu apsvērt iespēju izveidot pilsētas administrācijas vietējos departamentus iepriekšējos pagastos, tā lai ar neatliekamākajiem un ikdienas jautājumiem varētu nodarboties uz vietas, kā piemēram nodokļu nomaksu, maksājumiem, atļauju saņemšanu. Otrkārt, informācijas tehnoloģijas attīstās ļoti ātri, un paredzamajā nākotnē lielai daļai Latvijas iedzīvotāju būs pieejams internets, un lielākā daļa sakaru ar jauno pilsētas administrāciju var notikt ar tā palīdzību. IT var tikt izmantotas informācijai citā veidā - no jaunās pilsētas mājas uz agrākajiem pagastiem.

Runājot par konkrēta maksimālā attāluma noteikšanu no jaunās pašvaldības centra līdz perifērijai, maksimums 15 km starp jauno un iepriekšējo centru ir piemērots attālums. Īpašos gadījumos, kad dažiem pagastiem ir tikai viena apvienošanās iespēja, varētu būt izņēmums attiecībā uz maksimālo attālumu. Apvienošana ap republikas pilsētām arī varētu radīt lielākus attālumus. Infrastruktūras stāvoklim acīmredzot arī ir loma, nosakot cik liels būs maksimālais attālums - bet 15 km ir laba vispārīga ievirze.

Ir ticis diskutēts, vai transportēšanas laiks nav labāks rādītājs. Mūsuprāt nē, tā kā transportēšanas laiks nav objektīvs faktors.

Iedzīvotāju skaits

Kritērijs Nr.3 varbūt ir mazāk būtisks "normālās" pilsētās ar 5-10,000 iedzīvotājiem, kur apvienošanās ar 3 - 4 citām pašvaldībā paaugstinātu šo skaitu virs 8000, kas būtu nepieciešams vidusskolas uzturēšanai.

Šis kritērijs tomēr ir būtisks tām teritorijām, kurās nav pilsētu vai pilsētām līdzinošās teritorijas, un šeit mērķis būtu tikt pēc iespējas tuvāk skaitam 8000 iedzīvotāju, kas nepieciešams, lai uzturētu mūsdienīgu vidusskolu.

Labas veselības sistēmas izveidošana arī norāda uz nepieciešamību pēc 8 - 10 000 iedzīvotāju, tā kā tas ir pareizais lielums saskaņā ar Labklājības Ministrijas politiku, piemēram mazbērnu novietne.

Vietējo pašvaldību sadalīšana

Acīmredzami ir tas, ka esošie pagasti daudzos gadījumos ir ilgi pastāvošas institūcijas, ir ļoti svarīgi, ka tās netiek sadalītas, ja no tā var izvairīties. Ja no tā nevar izvairīties, tad varētu sarīkot referendumu, lai noskaidrotu, kur lielākā daļa iedzīvotāju dažādajās pagasta daļās vēlētos atrasties.

9.2.8. Kopsavilkums: Viena pilsēta - viena pašvaldība

Iespēja "Viena pilsēta - viena pašvaldība", balstoties uz iepriekšējo diskusiju varētu nozīmēt:

Viena pilsēta - viena pašvaldība

Iespējamie pamatprincipi:

1. Dažu administratīvo funkciju centralizācija un tikai dažas pamatpakalpojumu

funkcijas, kā piemēram vidusskolas

2. Pamatpakalpojumu funkciju saglabāšana agrākajos pagastos

3. Vietējo pilsētas administrācijas kantoru izveidošana agrākajos pagastos

4. Plaši izmantojamas informācijas tehnoloģijas administrēšanai un informēšanai

Pastāvēs stipra opozīcija pret apvienošanos ap pilsētām, ņemot vērā atšķirības lauku un pilsētas dzīves stilā, iespējamās politiskās atšķirības utt.

Tā ir labi pazīstama psiholoģiska parādība arī citās valstīs, un nevajadzētu likt uz to uzsvaru, tā kā pārestības sajūta ar laiku izzudīs. To pierāda starptautiskā pieredze.

9.2.9. Citi nacionālie kritēriji?

Varētu būt divi nacionālie kritēriji:

1) Viena pilsēta - viena pašvaldība

2) Jaunajā pašvaldībā būtu jābūt vidusskolai

Būtisks jautājums ir ko darīt gadījumos, kad nav pilsētu. Vai būtu jāpielieto papildus kritēriji šādās situācijās?

Principā, kritērijs - vidusskola varētu attiekties uz tām situācijām, kad nav pilsētu. Tas tomēr nevar tikt pielietots vietējām pašvaldībām dažās Latvijas daļās (kā piemēram ezeru rajonā), ir dažas "attālas" un reti apdzīvotas vietējās pašvaldības (vismazāk apdzīvotajās teritorijās iedzīvotāju blīvums ir 1.7- 2.6 iedzīvotāji uz km2), līdz ar to te ir neiespējami sasniegt to iedzīvotāju skaitu, kas ir pietiekams, lai uzturētu mūsdienīgu vidusskolu (apmēram 8000), un kur būtu milzīgi attālumi. Līdzīga situācija pastāv rajonos, kur sakarus padara neiespējamus meži, purvi, nožēlojami ceļi un upes bez tiltiem.

Šādos īpašos gadījumos būtu jāpieļauj izņēmumi vispārējos noteikumos.

9.2.10. Kādi vietējie kritēriji?

Mūsu viedoklis ir, ka vietējos kritērijus nevajadzētu izmantot, jo tas viegli varētu radīt lielāku jucekli, nekā skaidrību. Tā vietā mēs ieteiktu, lai lēmumu pieņēmēji būtu imūni pret "īpašiem gadījumiem" un, kad tādi parādās,(salīdzināt ar iepriekš un tālāk teikto) saglabā veselo saprātu.

9.2.11. Vienīgi stipras pašvaldības

Būtu jāatzīmē, ka šī diskusija par kritērijiem vienīgi attiecas uz stipro pašvaldību modeli (nodaļā 6.2). Skaidrs, ka kritēriji nav vajadzīgi, kad vara tiek nodota ar likumu izveidotiem reģioniem.

10. Apvienošanās stimuli

10.1. Ievads

Šajā nodaļā tiks diskutēts, kā izmantot stimulus, lai veicinātu apvienošanās procesu. Valdības nodoms ir iedrošināt pašvaldību brīvprātīgo apvienošanos. Kā daļa no apsvērumiem tomēr ir nepieciešamība definēt:

• Stimulu pielietošanas mērķus

• Līdzekļus

• Saņēmējus

10.2. Eiropas pieredze

Pārņem diezgan liela vilšanās, palūkojoties uz citu Eiropas valstu pieredzi. Izrādās, kā jau tas tika pieminēts 5.nodaļā, šķiet ka nav piemēru vietējo pašvaldību reformai, kas balstītos uz brīvprātīgu apvienošanos. Kā piemēram Dānijā, vietējo pašvaldību skaits tika samazināts no 1366 1960.gadā uz 275 1973. gadā. Vienīgi 250 - 300 vietējo pašvaldību no 1366 apvienošanās bija oficiāli piespiedu kārtas. Tomēr dzinējspēks šajā brīvprātīgajā apvienošanās procesā bija drauds, iestrādāts likumdošanā, ka galu galā tiks veikta piespiedu apvienošana. Tādējādi lielākā daļa pašvaldību vēlējās pašas izvēlēties sev partnerus.

10.3. Mērķi stimulu pielietojumam

Galvenais teritoriālās reformas Latvijā mērķis ir izveidot lielākas un kompetentākas vietējās pašvaldības, lai tās varētu uzņemties vairāk uzdevumu, un veikt tos daudz efektīvāk. Samazinot vietējo pašvaldību skaitu, ir iespējams panākt, ka pašreizējās decentralizētās funkcijas tiks veiktas daudz efektīvāk, un iespējams arī nodot vairāk funkciju vietējām pašvaldībām un vienlaicīgi radīt efektīvāku publisko sektoru.

Šim procesam jāietver pašvaldību apvienošana. Tas var notikt brīvprātīgi vai piespiedu kārtā.

Teritoriālajā reformā Latvijā pašvaldības tiek mudinātas radīt nākotnes vietējās pašvaldības pašas. Spēcīgs stimuls šim mērķim ir Administratīvi teritoriālās reformas likuma noteiktā valsts dotācija jaunajām pašvaldībām. Tādējādi valdība maksās dotācijas vietējām pašvaldībām, kas apvienosies pirms 2004. gada. Dotācija sastāda 5% no budžeta kopapjoma 2000.gadā, 4% 2001-2002.gadā un 3% 2004.gadā Ja budžets pārsniedz 5 miljonus latu, subsīdija ir 2%.

Šis ir pozitīvs stimuls. Bēdīgā citu valstu pieredze liek saprast, ka būtu vērā ņemami daudz efektīvāki līdzekļi, kā piemēram, pašvaldības neiegūst valsts dotācijas, ja tās neapvienojas līdz noteiktam termiņam. Piemērā ar Dāniju (negatīvais) stimuls bija draudi par piespiedu apvienošanu. Šis piemērs arī pierāda, ka šī veida stimulam var būt nozīmīgs efekts.

Šajā sakarā pārdomas rosinoša ir Britu pieeja. Kad Leiboristu partija tika pie varas Lielbritānijā, jaunā valdība stādīja priekšā stratēģiju vietējām pašvaldībām ziņojumā Jaunā vīzija vietējām pašvaldībām. Ievadā premjerministrs Tony Blair secināja, ka dažas pašvaldības dara nozīmīgu darbu, bet kopumā kvalitāte ļoti atšķiras, un pastāv vadības un vienotības deficīts. Ja tās nevarēs attaisnot uz tām liktās cerības, tad valdība atradīs citus partnerus, kas varēs uzņemties to uzdevumus. Viņu īpaši sarūgtināja vietējo pašvaldību jaunrades trūkums.

Bet, ja pat ir iespējams pamudināt vietējās pašvaldības apvienoties brīvprātīgi, rezultāts varētu neatbilst reformas izvirzītajiem mērķiem, jo::

• Jaunās vietējās pašvaldības var būt pārak mazas

• Kādi apvienošanās gadījumi nesakritīs ar reformas racionalitāti. Tā piemēram, ja pagasti ap pilsētu apvienojas bez pilsētas, tad rezultāts acīmredzami ir nepiemērots.

• Varētu būt arī pāri palikušie - pašvaldības, kas nav iesaistītas nevienā apvienošanās procesā. Šis rezultāts arī ir nepiemērots.

Lai izvairītos no šāda veida nevēlamajiem risinājumiem, ir jēga pieprasīt izvirzīt galvenos nacionālos kritērijus, kas nosaka "spēles noteikumus". Bet tas neatvieglos grūto brīvprātīgās apvienošanās procesu.

Šinī saistībā stimuliem ir arī cita funkcija: ja tie nav piemēroti kā instrumenti, lai veiktu brīvprātīgo apvienošanos, tie varētu būt piemēroti kā līdzeklis, lai padarītu reformu pieņemamu, vai pareizāk būt teikt - mazāk nepieņemamu. Izmantojot pareizos stimulus, varbūt būtu iespējams remdināt piespiedu apvienošanās radītās sāpes. Tādā veidā būtu iespējams pabeigt reformu bez iespaidīgas pretestības, un tai paša laikā sasniegt vēlamos mērķus.

10.4. Saņēmēji

Ir raksturīgi, ka stimuli vienmēr tiek doti jaunajām vietējām pašvaldībām. Tā filozofija ir tāda, ka visas pašvaldības, kas piedalās apvienošanās, gūs labumu no jaunajai vienībai domātajiem stimuliem. Tā izrādās ir elementāra ekonomiskā loģika.

Tas, ko šai filozofijai neizdodas ieraudzīt, ir potenciālie zaudētāji. Tās ir vietējās apdzīvotās vietas.

Tās var zaudēt pakalpojumus kā arī ietekmi. Tie ir politiķi, kas zaudē vietu padomē un tādējādi stāvokli un ietekmi. Tas pats attiecas uz padomes priekšsēdētājiem (mēriem), izņemot vienu, kas tiek ievēlēts par jaunās vietējās pašvaldības priekšsēdētāju. Agrākie mēri var arī zaudēt savu algu. Visbeidzot, jaunā struktūra acīmredzot izmainīs darba apstākļus personālam.

Lai gan ārvalstu pieredze sniedz tikai dažus un nenozīmīgus piemērus, stimulu pielietošanai pašvaldībām, institūcijām vai cilvēkiem, kas zaudē kādus labumus kā sekas kādas pašvaldības likvidācijai.

Tomēr šī lieta ir ļoti būtiska apvienošanās procesa stiprināšanai. Tādēļ īpaša uzmanība būtu jāvelta stimulu saņēmējiem.

10.5. Apvienošanās procesa šķēršļi

Phare programmas 1 posma ziņojumi ir parādījuši, ka vietējām pašvaldībām ir daudz dažādu baiļu no apvienošanās:

10.5.1. Vispārīgas bailes no nākotnes

• Bailes no nezināmā. Tā ir parasta parādība saistībā ar jebkura veida pārmaiņām. It īpaši, ja nezin šo izmaiņu iespaidu.

• Viņas netic, ka apvienošanās dos kādu labumu.

• Dažas pašvaldības neuzticas valdībai. Tās nav pārliecinātas, ka valdība sniegs atbalstu ar piemērotu kompensāciju. Tāpat tās netic, ka uzlabosies ekonomiskie apstākļi vai kļūs stabilāki un iepriekš nosakāmi. Turklāt pašvaldības nav pārliecinātas, ka tās iegūs vairāk atbildības un rīcības brīvības veikt funkcijas, kā tās pašas to grib darīt.

10.5.2. Institucionālie jautājumi

• Dažas no pašvaldībām ir izteikušas bailes zaudēt dotācijas. Viņu pretenzija ir, ka summas no izlīdzināšanas fonda būs mazākas nekā tās saņem tagad.

• Dažas pašvaldības baidās, kā tām netiks kompensētas izmaksas saistītas ar apvienošanos. Tas attiecas īpaši uz izdevumiem saistītiem ar jaunās pašvaldības robežu iezīmēšanu kartē.

10.5.3. Raizēšanās par partneriem jaunajā pašvaldībā

• It īpaši mazie pagasti baidās no koncentrācijas, tas ir no tā, ka lielākā daļa pakalpojumu būšot koncentrēti jaunās vietējās pašvaldības galvenajā pilsētā

• Bailes no apvienošanās ar pašvaldībām, kurām ir lieli parādi

• Bailes no apvienošanās ar pašvaldībām ar zemiem ienākumiem

• Bailes no apvienošanās ar pašvaldībām, kurās pastāv iekšējās problēmas.

10.5.4. Bailes par vietējās apdzīvotās vietas nākotni

• Bailes, ka tiks likvidētas vietējās institūcijas (skolas, bibliotēkas, vietējie veselības aprūpes centri, vietējie sabiedriskie pakalpojumi). Daudziem pagastiem un mazajām pilsētām šīs pakalpojumu sniegšanas vienības ir dzīvīgi svarīgas. Bez šādām institūcijām vietējā pašvaldība nevar izdzīvot.

• Bailes, ka samazināsies iespaids uz vietējiem jautājumiem. Jaunajā pašvaldībā ievēlēto domnieku skaits no apdzīvotās vietas būs ierobežots vai nebūt vispār. Tādējādi tie, kas pieņems lēmumus saistībā ar vietējiem jautājumiem var izrādīties cilvēki ar cieņas trūkumu pret vietējo identitāti

• Bailes zaudēt vietējos pasākumus. Arī tādā veidā, ka daži pagasti baidās zaudēt identitāti.

• Lauku apvidi, kas tiek pievienoti pilsētām, baidās, ka nākotnes investīcijas tiks izvietotas tikai pilsētā

10.5.5. Bailes zaudēt darbu

• Bailes zaudēt darbu. Tas attiecas gan uz pašvaldības darbiniekiem, gan priekšsēdētājiem.

• Bailes no pārcelšanas. Ja pat netiek atlaisti, darbinieki baidās, ka tos pārcels darbā citā vietā, iespējams citā rajonā

• Bailes zaudēt ietekmi un amatu. Pirmām kārtām mēram ir saprotamas bailes zaudēt amatu un līdz ar to ietekmi. Tā kā jaunajā pašvaldībā domnieku skaits būs ierobežots, tad tas attiecas arī uz lielāko daļu esošo domes locekļu. Arī vairāki vadītāji no personāla vidū, varētu sagaidīt amata samazināšanu šajā organizācijā.

10.5.6. Centrālā valdība

Atbilstoši dažāda veida pašvaldību bailēm, centrālajai valdībai arī ir jāraizējas, vai vietējo pašvaldību apvienošanās process noritēs savādāk, kā to ir ieplānojusi valdība. Iespējamie varianti ir skaidri:

• Tikai daži mēģinājumi apvienoties brīvprātīgi.

• Piedāvātās jaunās pašvaldības ir pārāk mazas.

• Piedāvātās jaunās pašvaldības ir nepiemērotas. Tās neietver atbilstošās vietējās pašvaldības, piemēram pilsētu rajonā.

Balstoties uz visu šo, valdībai ir vitāla interese noteikt stimulus, kas varētu mudināt vietējās pašvaldības apvienoties.

10.6. Stimuli

Kā jau tika minēts iepriekš, stimulu pielietojuma mērķis ir mudināt vietējās pašvaldības apvienoties lielākās vienībās. Pirmām kārtām stimuls ir līdzeklis, lai pārliecinātu vietējās pašvaldības apvienoties. Otrkārt, stimuli varētu remdināt piespiedu apvienošanas radītās sāpes.

Stimulus varētu iedalīt divās grupās

1. Stimuli, kas nodrošina apstākļu uzlabošanos. Šajā grupā ietilpst atlīdzība par apvienošanos

2. Stimuli, kas nodrošina kompensāciju. Šajā gadījumā stimuls darbojas kā kompensācija vai nu vietējām pašvaldībām vai iesaistītajiem cilvēkiem.

10.6.1. Uzlabotie apstākļi

Vietējā un reģionālā attīstība

Daži stimuli nav tieši saistīti ar jauno vietējo pašvaldību funkcijām, bet drīzāk ar jauno teritoriju:

1. Precīza valdības stratēģija. Ir svarīgi jau procesa sākumā nospraust reformas mērķus un izmantojamos līdzekļus. Tā jau procesa agrīnajā stadijā jābūt skaidram, kuras funkcijas jaunajām vietējām pašvaldībām būtu jāuzņemas, paredzamais minimālais pašvaldību lielums, laika grafiks utt. Tādā veidā būtu iespējams novērst daudz neskaidrības saistībā ar reformu, un šis ir netiešs stimuls.

2. Uzlabota reģionālā plānošana. Tādējādi vietējām pašvaldībām tiek apsolīta ne tikai valdības stratēģija, bet arī iespēja ietekmēt. Plāns sabiedriskā transporta nodrošinājumam nākotnē būtu jāiekļauj reģionālajā plānošanā.

3. Subsīdijas ražošanas attīstībai. Šādas subsīdijas parasti tiktu saistītas ar reģionālo plānu.

4. Valsts aģentūru un institūciju izvietojums.

5. Plāns valsts subsidētiem kultūras centriem un sporta laukumiem.

6. Nodarbinātības politika, ieskaitot reģionālās stratēģijas nodarbinātības veicināšanai un iespējamie vietējie darba centri.

Vairāk funkciju un pieaugusī atbildība

1. Ja ir lielākas pašvaldības, tad ir iespējams nodot vairāk funkciju no valsts vietējām pašvaldībām..

2. Mandāta paplašināšana. Lielākajā daļā valstu vietējās pašvaldības var īstenot funkcijas saskaņā ar likumu. Citās valstīs - piemēram Ziemeļvalstīs - vietējās pašvaldības var papildus un ar dažiem ierobežojumiem noteikt tālākos uzdevumus, ko tās vēlās uzņemties. Pēdējais varētu būt izvēles iespēja arī Latvijā.

3. Vairāk atbildības un brīvības saistībā ar esošajām funkcijām. Likums stingri regulē lielāko daļu pienākumu, ko nodrošina vietējās pašvaldības. Sekas, izveidojot lielākas vienības, būtu mazāk noteikumu, mazāk kontroles un vairāk brīvības vietējām pašvaldībām pašām rast risinājumus.

4. Administratīvā skolu sistēmas reforma, ieskaitot skaidru uzdevumu un atbildības sadalījumu skolu sistēmā varētu būt platforma lielākai pašvaldību ietekmei. Tā varētu - atkarībā jaunās pašvaldības lieluma - iekļaut garantiju par vidusskolu katrā pašvaldībā.

5. Līdzīga reforma sociālo un veselības aprūpes dienestu jomā, ieskaitot skaidru uzdevumu un atbildības sadalījumu saistībā ar vietējo veselības aprūpi, veco ļaužu aprūpi un iestādēm nespējīgiem cilvēkiem.

6. Profesionālas organizācijas. Izveidojoties lielākām vienībām, jaunās vietējās pašvaldības būs spējīgākas nodrošināt vadību. Mēroga ekonomikas dēļ, lielākas pašvaldības var pieņemt darbā speciālistus un profesionālus vadītājus. Šī perspektīva pati par sevi nav stimuls, bet varētu darboties kā burkāns politiķiem, kas vēlas veidot jaunu nākotni. Lai sasniegtu šo mērķi, ir nepieciešams, lai blakus būtu profesionāli darbinieki.

Ekonomiskie stimuli

1. Garantija ekonomiski stabiliem apstākļiem. Tas ir skaidrs priekšnosacījums pat īstermiņa plānošanai, ka ekonomiskie apstākļi ir kaut kādā mērā iepriekš nosakāmi, un ka vietējās pašvaldības paļaujas uz nacionālo ekonomisko politiku.

2. Viens no rezultātiem ir tas, ka jābūt garantijām finansiālajam atbalstam, lai vietējās pašvaldības var finansēt tos pakalpojumus, kas viņām ir jānodrošina. Tas ietver piemēram kompensāciju vai citus ienākumus, atbilstoši minimālajām izmaksām.

3. Tieša ekonomiskā atlīdzība - kā tas ir gadījumā ar teritoriālās reformas likumu Latvijā.

4. Atvieglota pieeja dažādiem valdības fondiem. Dažu ministriju - piemēram Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas rīcībā ir fondi, un tie lielākā vai mazākā mērā ir iezīmēti vietējo pašvaldību vajadzībām. Nauda no šiem fondiem var arī tikt lietota atlīdzībai.

5. Dotācijas vai aizdevumi īpašiem nolūkiem. Grieķijā, piemēram, valdība ir piešķīrusi dotāciju pilsētas mājas rekonstrukcijai. Tā tik pat labi varētu būt skolas, ceļu utt. celtniecība.

6. Prioritāte dažādiem valsts aizdevumiem.

7. Vieglāka pieeja atbalstam no Eiropas Savienības - programmām un fondiem.

8. Vieglāka pieeja aizdevumiem no pasaules Bankas un citiem starptautiskiem fondiem.

10.6.2. Kompensācija

Kompensācija vietējai apdzīvotai vietai

1. Garantēta pārstāvniecība jaunajā vietējā pašvaldībā. Nodrošināt pārstāvniecību no visām jaunās vietējās pašvaldības teritorijas daļām, tā būtu ar likumu paredzēta iespēja noteikt, ka visām rajona daļām būs vēlēti locekļi jaunajā padomē. Alternatīva varētu būt, ka dalībnieki no iepriekšējām vietējām varas iestādēm var piedalīties, bet nebalso jaunizveidotajās padomē.

2. Vietējo padomju izveidošana, kam ir būtiska ietekme uz vietējām lietām. Tādā veidā vietējās apdzīvotās vietas var saglabāt identitāti un pašvaldību saistītu ar izteikti vietējām lietām. Tā ir noticis Īrijā, Portugālē un Skotijā. Jaunā valde var aptvert mazāku, tādu pašu vai lielāku teritoriju kā iepriekšējais pagasts.

3. Saglabā vietējās publiskās iestādes. Koncentrēt visus vietējos pakalpojumus nebūt nav nepieciešamais reformas rezultāts. Lielākā daļa ikdienas pakalpojumu var palikt tur, kur tie ir šodien.

4. Garantija skolas esamībai un iespējams citiem vietējiem pakalpojumiem vairākiem gadiem.

5. Garantija sabiedriskās veselības centriem vietējās pašvaldībās.

6. Garantija parādu atmaksas grafika sastādīšanai pašvaldībām ar parādiem. Dažām pašvaldībām mūsdienās ir parādi, un tādēļ tās nav pārāk pievilcīgas. Valstij vajadzētu garantēt parādu atmaksas grafika sastādīšanu.

Kompensācija ietekmētajām pusēm

1. Zināma darba garantija darbiniekiem agrākajās pašvaldībās. Būtu dabīgi paziņot, ka darbinieki netiks atlaisti apvienošanās dēļ, vismaz kādu noteiktu laiku.

2. Darbiniekiem ir izvēles iespēja saņemt darbu savā vietējā rajonā.

3. Agrākās pašvaldības mērs var saglabāt savu algu, vai tās daļu - kādu noteiktu periodu.

4. Varētu tikt rezervētas vietas agrākā pagasta pārstāvjiem jaunajā pašvaldībā.

10.6.3. Citi stimuli

Kompensācijas, lai paātrinātu apvienošanā procesu

1. Kompensācija par visiem ar apvienošanos saistītiem izdevumiem. Ja valdība vēlās mudināt brīvprātīgu apvienošanos, tad tas būtu tikai dabīgi, ka process noritētu bez īpašiem izdevumiem iesaistītajām vietējām pašvaldībām. Tas konkrēti attiecas uz izdevumiem jauno robežu iezīmēšanu kartēs.

2. Jaunā vietējā pašvaldība nedrīkst būt finansiāli sliktākā stāvoklī kā agrāko pašvaldību summa (ir bijušas pretenzijas, ka novads saņem mazāk valsts dotāciju, nekā pašvaldības saņēma pirms apvienošanās - tas ir bremzējošs faktors).

3. Palīdzība no valsts puses procesa laikā. Tas varētu būt administratīvais atbalsts vai tiešie finansu līdzekļi.

4. Īpaši noteikumi pārejas periodā. Šādi noteikumi var paredzēt padomes pienākumus un sastāvu pārejas periodā.

Iniciatīvas apvienošanās procesa paātrināšanai

1. Pozitīvo pamudinājumu samazināšanās pēc kāda laika. Tas ir tieši gadījums Latvijā, kad ekonomiskie stimuli laika gaitā pakāpeniski tika samazināti.

2. Atturēšanās no subsīdiju izsniegšanas fiksēta naudas daudzuma veidā uz katru pašvaldību

3. Definēt galējo termiņu brīvprātīgai apvienošanās, un vienlaicīgi skaidri noteikt, kas notiks tālāk. Efektīvs solis būtu paziņot, ka sekas būs piespiedu apvienošanās, ja pašvaldības nav spējīgas tikt ar to galā pašas.

10.7. Stimulu un šķēršļu kombinēšana

Acīmredzami, lielākā daļa aprakstīto stimulu atbilst tieši vai ir mērķēti uz konkrētiem šķēršļiem. Kombinējot šķēršļus un stimulus mēs iegūstam sekojošu tabulu:

Šķēršļi un stimuli

	Šķēršļi	Stimuli
1	Vispārīgas bailes no nākotnes.	Vietējā un reģionālā attīstība
		Vairāk funkciju un palielinājusies atbildība
		Ekonomiskie stimuli
		Caurskatāmība
2	Institucionālie jautājumi	Kompensācijas, lai paātrinātu apvienošanās procesu
3	Raizēšanās par partneriem
	jaunajā pašvaldībā	(skatīt piezīmes)
4	Bailes par vietējās apdzīvotās
	vietas nākotni	Kompensācija vietējai apdzīvotai teritorijai
5	Bailes par darbu	Kompensācija ietekmētajām pusēm
6	(skatīt piezīmes)	Iniciatīvas apvienošanās procesa paātrināšanai

Piezīmes:

Tabulā šķēršļi un stimuli atbilst shematiskā veidā. Patiesībā aina nav tik vienkārša. Daži stimuli atbilst vairāk šķēršļiem un otrādi. Tomēr kopumā galvenie šķēršļu un stimulu virsraksti diezgan labi sakrīt.

1. Vispārīgās bailes no nākotnes. Tekstā ir uzskaitīti ne mazāk kā 20 iespējamie stimuli, lai pārvarētu šīs bailes. Vairums no tiem neprasa daudz līdzekļu naudas izteiksmē. Bet tie visi prasa skaidru politiku no valsts puses. Tas ir izaicinājums: lai novērstu nedefinējamas bailes no nākotnes, ir nepieciešams, lai valdība formulētu un izlemtu par konkrētu un sabiedrībai zināmu reformas politiku un pie tās pieturētos. Tai būtu arī jābūt stabilai politikai, tā lai vietējās pašvaldības varētu uz to paļauties.

2. Institucionālie jautājumi. Vissvarīgākie stimuli ir uzskaitīti kā kompensācijas, lai paātrinātu apvienošanās procesu. Tas šķiet saprātīgi, ka pašvaldības vēlas saņemt kompensāciju par apvienošanās izdevumiem, un ka tās vēlas būt pārliecinātas, ka procesa beigās tās nebūs sliktākā stāvoklī.

3. Raizēšanās par partneriem jaunajā pašvaldībā. Šeit nav uzskaitīti stimuli, lai tiktu pretstatīti šīm bailēm. Kad kopā tiek saliktas divas pašvaldības, viena no tām vienmēr būs turīgāka nekā otra. Tādēļ ir neiespējami izvairīties no šāda veida pretestības apvienošanās procesam. Ir cerība, ka abas pašvaldības būs turīgākas, kad tās sasniegs apvienošanās priekšrocības. Lai gan tas nav viegli, pārliecināt vietējās pašvaldības, ar labu ekonomisko izaugsmi, ka tā nākotnē notiks.

Valdības loma ir pārliecināt vietējās pašvaldības un sabiedrību, ka tādēļ, ka reformai ir milzīga nacionāla nozīme, vietējās atšķirības nevar apturēt procesu.

4. Bailes par vietējās apdzīvotās teritorijas nākotni. Ir dots iespējamo stimulu saraksts. Problēma varētu būt tad, kad dažu vietējo pašvaldību prasības padarīs grūtāku citu mērķu, tādu kā mēroga ekonomika, sasniegšanu, slēdzot skolas ar dažiem skolēniem.

5. Bailes par darbu un amatu. Tā ir ļoti konkrēta problēma un līdz šim ir ļoti maz apsvērta. Ir arī ļoti grūti atklāt problēmas nozīmīgumu, jo tā attiecas uz diezgan personīgiem apstākļiem. Lai gan šķiet skaidrs, ka apvienošanās process būs ļoti apgrūtinošs, ja ietekmētajām pusēm būs jāsaskaras ar darba, algas un stāvokļa zaudēšanu. Tādēļ, ja tas netiks ņemts nopietni vērā, tā var izvērsties par būtisku problēmu.

6. Procesa paātrināšana. Acīmredzami, uzskaitītos stimulus - kas ir diezgan saprotami - nav pieprasījušas vietējās pašvaldības. Šīs klases stimulu izmantošanas nodoms ir mudināt vietējās pašvaldības apvienoties.

12. Administratīvi teritoriālās reformas īstenošana

12.1. Stipras pašvaldības vai stipri reģioni

Pirmais solis īstenošanas procesā ir izlemt, vai nākotnes struktūru būtu jābalsta uz stiprām pašvaldībām vai stipriem reģioniem (salīdzināt nodaļu 6.2). Tā kā šis lēmums ir izšķirošs visam procesam, ir ļoti svarīgi to pieņemt diezgan ātri.

Ir izveidotas sekojošas procedūras, saskaņā ar stipru pašvaldību modeli. Lai gan ar dažām izmaiņām, šo procedūru var pielietot arī reģionālajam modelim.

12.2. Laika noteikšana

Reformas laika grafiks ir ierakstīts Administratīvi teritoriālās reformas likumā, kas nosaka reformas īstenošanas termiņu līdz ar vietējo pašvaldību vēlēšanām 2005.gadā.

Lai gan Latvijas valdība 1999.gada 10.novembrī akceptēja "Latvijas Republikas un Starptautiskā Valūtas Fonda ekonomiskās politikas memorandu", kurā ir izteikts solījums novirzīt termiņu ekonomiski neefektīvu pašvaldību piespiedu apvienošanai uz agrāku periodu (2001.gada marts). (salīdzināt ar Ministru kabineta noteikumiem Nr.514)

Savā 1999.gada decembra ziņojumā pasaules banka arī "pieņem daudz straujāku apvienošanos (viens līdz divi gadi)". Tomēr vitāli svarīgs laika periods ir pazaudēts.

12.2.1. Ātra reforma vai lēna reforma?

Par to tiek debatēts kopš 1995.gada. Ātrai reformai būs jāsastopas ar spēcīgu opozīciju no Latvijas Pašvaldību savienības un daudzu pašvaldību puses, tā kā ir tikai viens veids, kā varētu tikt īstenota: ar varu. Tas ir pretrunā ar 1998.gada likumu un tai ir nepieciešama ļoti stipra un stabila valdība. Pašreizējā valdība nav skaidri izteikusies savā deklarācijā, pasakot:

" Nodrošināsim būtisku vietējo pašvaldību administratīvā dalījuma mēroga palielinājumu, lai uzlabotu pārvaldes efektivitāti"

bet tajā pašā paragrāfā 17.2.1 pasaka arī:

"Sekmēsim pirmā līmeņa pašvaldību brīvprātīgu apvienošanos".

Ņemot vērā neskaidro situāciju ar reģionālo reformu un nepieciešamību jaunajai valdībai veikt kādu darbību šajā sakarā, tad jaunajai valdībai varētu būt sarežģīti apvienot ātru vietējo pašvaldību reformu paralēli ar reģionālās reformas sagatavošanu. Un ātra reforma noteikti izvirzīs stingras prasības pēc veiksmīgām un ātrām lēmumu pieņemšanas procedūrām. (salīdzināt ar tālāk teikto)

Lēnāka reformas gaita var tikt īstenota saskaņā ar 1999.gada likumu. Tas varētu novērst konfliktu ar Latvijas Pašvaldību savienību un lielāko daļu pašvaldību. Lai īstenotu reformu, jebkurā gadījumā būs vajadzīga politiskā vienošanās centrālajā līmenī (Ministru Kabinets, Saeima) relatīvi ilgā laika periodā (5 gadi). Bez šīs stabilitātes, pastāv liels risks, ka 1998.gada likums tiks izmainīts tieši pirms plānots veikt piespiedu apvienošanu (tas ir paredzēts 2004.gadā)

12.2.2. Pieeja - soli pa solim, balstoties uz pašvaldību veidiem

Šajā pieejā mērķis ir plānota, pakāpeniska procedūra virzībā uz noslēgumu 2005.gadā. Šīs pieejas priekšrocība ir tā, ka būs laiks pārdomām un līdzdalībai.

Šī pieeja varētu radīt trīs līdz četru soļu pieeju administratīvi teritoriālajai reformai:

1.solis: Apvienošana ap pilsētām saskaņā ar principu "Viena pilsēta - viena pašvaldība". Tā varētu tikt ierosināta uz pilot projektu bāzes uz nākamajām vietējo pašvaldību vēlēšanām 2001.gadā., bet tā kā šim lēmumam visdrīzāk būs jābūt piespiedu, tādēļ tam būs nepieciešama ļoti saskaņota rīcība no valdības puses. Pēc stimulu izmantošana varētu pieņemt, ka kādas 5 - 10 pilsētas varētu būt ieinteresētas veikt apvienošanos uz brīvprātības principa, bet jādomā ka ne apkārtesošie pagasti. Ja jāpielieto piespiedu līdzekļi, tad ir jāmaina esošā likumdošana vai jāpieņem un enerģiski jāīsteno jauns likums. Jāparedz arī fondi ieviešanai. Tomēr laiks rit ļoti ātri.

Apvienošana ap esošajām republikas pilsētām ir cits iespējamais pirmais solis, kam visdrīzāk arī būtu jābūt piespiedu kārtas, ņemot vērā pagastu pretestību lielajām pilsētām.

2.solis: Apvienošanās ap atlikušajām pilsētām.

3.solis: Vietu bez pilsētām apvienošana. Ņemot vērā, ka šo pēdējo būs vēl grūtāk īstenot, tad šim solim būtu jāparedz vairāk laika.

Grūtība šī procesa novadīšanai caur pašvaldību vēlēšanām ir tāda, ka jaunievēlētie domnieki visdrīzāk nevēlēsies apspriest apvienošanos, tagad, kad viņi ir tikko ievēlēti - īpaši tajās pašvaldībās, kuras ir plānots apvienot ar lielākām un stiprākām pašvaldībām (piemēram pilsētām)

Tādēļ pastāv briesmas, ka process pēc 2001.gada vēlēšanām varētu apstāties uz 1-2 gadiem.

Par ieteikumiem saistībā ar ieviešanu, lūdzu skatīt punktu 12.4.1

12.2.3. Saglabāt virzību!

Administratīvi teritoriālā reforma Latvijā ir bijusi lēna, cik vien lēnu to ir bijis iespējams sagaidīt apvienošanās procesā uz brīvprātības principiem. Īpaši arī ņemot arī vērā neskaidro reformu procesu regulējošo 1998.gada likumu.

Pirmo reizi pa visiem laikiem pēc debašu uzsākšanas par administratīvi teritoriālo reformu, 1998.gada likums paredz iespēju piespiedu apvienošanai ("saskaņā ar VARAM izstrādātiem projektiem un šajā likumā paredzētajā kārtībā", § 6).

Ir kategoriski nepieciešams saglabāt šo iespēju, savādāk process varētu pilnīgi apstāties. Un kā tiek atzīmēts Pasaules Bankas piezīmē par vietējo pašvaldību struktūru "pašreizējā situācija liekas izmaksā pārak dārgi"(Ziņojums, 17.nodaļa). 2005.gadam būtu jābūt absolūti galējam termiņam - bet jo ātrāk jo labāk!

12.2.4. Racionalizēt reformas procesu: apvienošanās, ne sadarbība

Kā jau tika minēts iepriekš 5.nodaļā, 1998.gada likums ir ļoti nenoteikts gan attiecībā uz reformas kritērijiem, gan piedāvājot sadarbību kā likumīgu alternatīvu apvienošanai.

Sadarbībai nevajadzētu nākotnē būt likumīgai alternatīvai apvienošanai. 1998.gada likumu ir jāmaina, lai tas attiektos vienīgi uz apvienošanos. Jebkas cits ir pilnīgi neskaidrs un neiespējams īstenot.

Sadarbība nav pati pa sevi slikta. Tomēr sadarbība starp ļoti vājām un mazām pašvaldībām nenodrošinās tādu pašu ilgtermiņa ekonomijas līmeni kā apvienošanās, ņemot vērā vadības un īpašuma problēmas pašvaldību sadarbības gadījumā.. To rāda arī citu valstu pieredze.

12.3. Centrālās valdības atbalsts

Viena puse šim jautājumam ir finansiālie stimuli, kas ir paredzēti likumdošanā (1998.gada likums, § 9).

Otra puse ir administratīvais atbalsts. Apvienošanās pašas pa sevi nenotiek. Vietējās pašvaldības jāatbalsta ar praktiskiem līdzekļiem, informāciju un palīdzību uz vietas.

Kā tika pieminēts iepriekš, Pašvaldību teritoriālās reformas sekretariāts aktīvi darbojās 1998. un 1999.gadā, un tas būtiski izmainīja attieksmi un nodrošināja svarīgu palīdzību uz vietas tām pašvaldībām, kas iecerēja veikt apvienošanos.

Tādēļ tiek noteikti rekomendēts no jauna izveidot Pašvaldību teritoriālās reformas sekretariātu, lai tas darbotos kā Pašvaldību lietu pārvaldes izbraukumu dienests ar sekojošiem uzdevumiem:

- palīdzība uz vietas pašvaldību grupām

- palīdzība pašvaldībām centrālajā līmenī

- palīdzība Ministru kabinetam un Administratīvi teritoriālās reformas sekretariātam

- apvienošanās praktisko instrumentu izstrāde

- praktiskās pieredzes apkopošana un izplatīšana

- informācijas nodrošināšana pašvaldībām un presei

12.4. Vienkāršotas lēmumu pieņemšanas procedūras

Kā jau tika pieminēts iepriekš, pašreizējās ar apvienošanos saistītās lēmumu pieņemšanas procedūras ir diezgan sarežģītas. Tādēļ būtu vajadzīgas vienkāršotākas procedūras.

12.4.1. Pieeja "no augšas" pret pieeju "no apakšas"? Jauna procedūra?

Pašreizējā, jauktā pieeja

Tā kā pašreizējā likumdošana tomēr nosaka gan brīvprātīgo, gan piespiedu apvienošanos, tad vajadzētu pārdomāt, kā noteiktās kompetences ietvaros, varētu visefektīvāk organizēt brīvprātīgās reformas procesu. Varētu pielietot sekojošas procedūras:

1.solis: Saeima/Ministru kabinets definē un apstiprina obligātos, nacionālos apvienošanās kritērijus un sagatavo izmaiņas administratīvi teritoriālās reformas likumā par šīs reformas mehānismu īstenošanu (aprakstīts tālāk) vai sagatavo jaunu likumu ar tādu pašu nolūku.

2.solis: Uz šī pamata, Pašvaldību lietu pārvalde, kas šajā procesā darbojas kā Ministru kabineta sekretariāts, sagatavo apvienošanās priekšlikumus, kas balstās uz nacionālajiem kritērijiem. Tie tiek izsūtīti pašvaldību grupām, kuras piedāvā apvienot.

2a.solis: Pašvaldībām nav jāgaida Pašvaldību lietu pārvaldes priekšlikumus. Jebkura pašvaldību grupa var iesniegt savus priekšlikumus, kuru atbilstību nacionālajiem kritērijiem Pašvaldību lietu pārvalde pārbauda 3 mēnešus. Tāpat tiek pārbaudīts, vai tie nav pretrunā ar kādu citu apvienošanos, un vai kādas pašvaldības nav atstātas ārpus apvienošanās procesa. Ja viss ir kārtībā, lieta tiek nosūtīta tālāk galējai apstiprināšanai.

3.solis: Pašvaldībām, kuras ir piedāvāts apvienot, ir trīs mēneši laika, lai sniegtu atbildi, kas varētu būt: noraidījums, apstiprinājums, vai alternatīva priekšlikuma iesniegšana. Pašvaldību lietu pārvalde izskata alternatīvo priekšlikumu atbilstību nacionālajiem kritērijiem. Ja tie atbilst nacionālajiem kritērijiem un nav pretrunā ar citu apvienošanos, vai neatstāj kādas pašvaldības ārpus apvienošanās procesiem, priekšlikumi tiek nodoti lēmējinstitūcijai. Noraidījuma gadījumā, Pašvaldību lietu pārvaldei nav jāgatavo alternatīvi priekšlikumi, bet var nodot lemšanai iesniegto priekšlikumu.

4.solis: Apstiprinātos, noraidītos vai pārskatītos Pašvaldību lietu pārvaldes priekšlikumus vai pašvaldību grupu brīvprātīgos priekšlikumus nodod lēmējinstitūcijai - 3 ministru mini-komitejai (Īpašu uzdevumu ministrs valsts reformu lietās, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs un Finansu ministrs), kam Ministru kabinets ir devis pilnvaras pieņemt galīgo lēmumu. Pieņemot lēmumu, viņiem jālūkojas, lai kāda vāja ,nepievilcīga pašvaldība nepaliktu ārpus procesa, viņiem tiek iesniegti pašvaldību komentāri noraidījuma gadījumā, oriģinālu apstiprinājums vai pārskatītie projekti.

5.solis: Apvienošanās īstenošana. Tā kā ir nepieciešams zināms laiks, lai sagatavotu piedāvāto shēmu, šīs vēlēšanas visdrīzāk varētu būt 2005.gada vēlēšanas. Līdz tam laikam vietējās pašvaldības sagatavosies apvienošanās procesam.

Šīs shēmas īstenošanai ir nepieciešams:

- apstiprināt obligātus, nacionālos kritērijus, vēlams likumā

- veikt labojumus Administratīvi teritoriālās reformas likumā vai sagatavot jaunu likumu par administratīvi teritoriālās reformas ieviešanas mehānismu

- iespējamas izmaiņas citos likumdošanas aktos

Mēs noteikti rekomendējam ļoti nopietni apsvērt augstākminēto shēmu, tā kā šī metodoloģija ir veiksmīgi izmantota citās valstīs. Šīs metodoloģijas priekšrocības ir:

- nacionālie kritēriji definē skaidrus spēles noteikumus un reformas rezultātu

- vietējām pašvaldībām ir ietekme un tās var nākt ar saviem priekšlikumiem

- vietējās pašvaldības nevar apturēt šo procesu

- tiek izveidots ātrs un raits ieviešanas mehānisms

12.5. Apvienošanās līgumi

Pašreizējie likumi neparedz apvienošanās līgumiem starp apvienojušajām pašvaldībām juridisku spēku.

Apvienošanās līgumiem būtu jāietver apvienošanās nosacījumi (ieskaitot darbinieku pārvietošanu, pienākumu un īpašumu sadali, jaunās pašvaldības nosaukumu utt.). Šo līgumu būtu jāparaksta atbilstošajām padomēm kā pierādījumu savam lēmumam apvienoties.

Būtu jāizdara labojumi pašreizējā likumdošanā, lai lēmums par apvienošanos, ko ir apstiprinājušas iesaistīto pašvaldību padomes, atgūtu juridisko spēku, kas nozīmē, ka iesaistītās padomes nevar aizbēgt no savām saistībām. Jauna pašvaldība tiks izveidota tikai ar Ministru kabineta lēmumu saskaņā ar esošajiem noteikumiem.

12.6. Izmaiņas pašvaldību vēlēšanu likumā?

Pagastu starpā ir plaši izplatītas bažas, ka tie netiks pietiekami pārstāvēti apvienotās pašvaldības padomē.

Šīs bažas ir viegli saprast, īpaši apvienošanās ap lielākajām pilsētām gadījumā.

Lai novērstu šīs bažas, būtu jāapsver izmaiņas vietējo pašvaldību vēlēšanu likumā, tā lai uz pirmajām divām pašvaldību vēlēšanām (2005, 2009) varētu izveidot mazus vēlēšanu rajonus, kas atbilstu agrākajiem pagastiem. Šajos rajonos minimālais padomes locekļu skaits tiktu ievēlēts, kas vislabāk varētu būt nodefinēts par pamatu ņemot iedzīvotāju skaitu. Te tomēr būtu jābūt kādai minimālai pārstāvniecībai - teiksim 2 padomes locekļi pat no vismazākā agrākā pagasta.

Būtu jāpārdomā arī domnieku skaita palielināšana. Tam būtu nepieciešams veikt izmaiņas pašreizējā likumdošanā.

12.7. Referenduma izmantošana?

Daži domā, ka Eiropas Vietējo pašvaldību harta prasa izmantot referendumu teritoriālās reformas procesā.

Tas tā nav.

Harta nosaka, ka referendumi var tikt izmantoti, ja to pieļauj nacionālā likumdošana - nevis ka tie būtu jānotur. Referendums par vietējo pašvaldību teritoriālo reformu gandrīz vienmēr rezultātā dotu NĒ. Vienkārši tādēļ, ka apvienošanās ieguvumi parādās vienīgi pēc gadiem. Iedzīvotāji to neredzēs vai nevarēs ieraudzīt un tādēļ gandrīz automātiski noraidīs izmaiņas.

Mēs neiesakām izmantot referendumu, lai izlemtu kuras pašvaldības būtu jāapvieno.

Kā tas jau tika minēts iepriekš, mēs iesakām izmantot referendumu gadījumā, ja pašvaldība tiek pārdalīta, tādējādi palīdzot lēmumu pieņēmējiem izlemt, kam pievienoties.