Kā Krievijā cīnās ar lobēšanu

Valstīs, kurās lobiju darbība tiek reglamentēta ar īpašiem normatīvajiem aktiem, lobisms izpaužas ne tikai atklāti. Arī tur ir tā sauktais ēnu lobisms. Krievijas pieredze var būt interesanta ar to, ka tajā nav arī normatīvo aktu lobisma darbības regulēšanai, taču izteikti dominē ēnu lobisma tips, t.i., zināms kļūst tikai lēmums un dažreiz tas, kurš to pieņem.

Foto: Arnis Blumbergs, “LV”

Likumiskās bāzes trūkums, nepastāvīga, dažreiz pretrunīga likumdošana radījusi labvēlīgu augsni nelegālu lobēšanas līdzekļu izmantošanai. Neraugoties uz 20.gadsimta deviņdesmito gadu sākumā izsludināto ekonomikas debirokratizāciju, Krievijā joprojām saglabājusies sistēma, ka ierēdņu rokās koncentrējusies vara, kas ļauj valsts pārvaldes pārstāvjiem būt aktīviem tirgus dalībniekiem ar iespēju brīvi rīkoties ar dažādiem resursiem (sīkāk par lobēšanu Krievijā skat. laikrakstā “Latvijas Vēstnesis” 11.08.2004 Nr. 126 (3074) – red.). Protams, mūsdienās nav valsts, kurā nenotiktu lobēšana. Tomēr Krievijas piemērs ir savdabīgs ar to, kā valdība cīnās pret interešu pārstāvēšanu.

Interešu grupu ietekme – vispāratzīts fakts

Pamazām Krievijā dažādu grupu interešu ietekme uz ekonomiskās politikas formēšanos kļuva par vispāratzītu faktu, bet termins “valsts privatizācija”, kas raksturo situāciju, ieguva plašu izplatību. Šāda stāvokļa izveidošanās izraisīja virkni faktoru, bet pirmām kārtām tā bija cīņa valdības aprindās par ekonomisko reformu virzieniem. Lai arī valdības virsotnes nomainījās, pārvaldes satvaru tomēr veidoja pārstāvji vēl no padomju elites, aiz kuriem stāvēja uzņēmumu direktori. Viņiem pretī stājās reformātu spārns, aiz kuriem stājās jaunā privātā sektora elite. Gan vieni, gan otri bija ieinteresēti visas tautsaimniecības reformā – un galvenokārt uzņēmēji, kuru efektīvajai darbībai vajadzēja atveseļot visu ekonomiku. Šajā cīņā “atbalsts” pārvērtās ietekmīgā spēkā ar ievērojamiem resursiem, un tam palīgā nāca dažādi pārvaldes līmeņi. Šajā situācijā valdības locekļiem ar zināmām pilnvarām vajadzēja manevrēt starp lielām uzņēmējdarbības ietekmes grupām, kuras vairs nedarbojās kā viens vesels, bet bija sadalījušās konkurējošās struktūrās.
Nereti notika atklāti valdības (un tās pārstāvju) un lobiju konflikti. Viens no spilgtiem piemēriem ir valdības un banku pārstāvju cīņa par valsts budžeta maksājumiem. Pilnvaroto banku institūts apkalpoja līdz pat 90% budžeta. Banku sarakstu apstiprināja valdības Kredītresursu politikas komisija. Banka ieguva tiesības pildīt šos pienākumus, iesniedzot informāciju par jau iepriekš norunātiem rādītājiem, galvenais no tiem bija bankas pamatkapitāls. Valdības pārstāvji vairākkārt paziņoja par nolūku izsludināt konkursus par budžeta apkalpošanu ne tikai starp pilnvarotajām bankām, bet arī starp visām tām, kas varētu piedalīties valsts programmā. Publiski Banku savienības vadošie pārstāvji teica, ka ir gatavi cīnīties konkursā par valsts pasūtījumiem, jo bija pārliecināti par uzvaru. Bet konkursu ieviešana regulāri tika atlikta. Viens no oficiālajiem iemesliem pilnvaroto banku sistēmas pastāvēšanai bija tas, ka valsts kase nebija gatava visu budžeta kontu pārcelšanai, daļēji tāpēc, ka ne visos Federācijas apgabalos bija valsts kases nodaļas. Pārcelšanas atbalstītāji pieļāva, ka šīs sistēmas lobēšanā piedalījās ne tikai paši baņķieri, bet arī reģionu pārvaldes, kas neiniciēja vietējo valsts kases nodaļu atvēršanu.
Reģionālajai elitei šajā cīņā bija savas intereses. Lai apkalpotu nodokļu ieņēmumus, banku obligāti izraudzīja vietējais nodokļu iekasētājs, bet faktiski – vietējā administrācija. Tādā veidā reģionālā pārvalde varēja nodrošināt iespaidīgu finanšu “barotavu” draudzīgajām bankām. Nereti par pilnvarotajām bankām kļuva Maskavas banku filiāles. Lai to panāktu, bankas centās iegūt kontroli pār reģiona nozīmīgākā uzņēmuma naudas plūsmu. Tādējādi bankas guva iespēju arī iegūt uzņēmumu galveno klientu un piegādātāju kontus. Līdz ar to Maskavas bankas filiāle ieguva pilnvarotā statusu, kas deva pieeju budžeta naudai vietējā līmenī.
Dažreiz pretējās nometnes cīņā var izmantot valsts iestādes. Piemēram, regulāri valdības paziņojumi par “krusta gājienu” sākšanu pret ļaunajiem nodokļu nemaksātājiem bieži pārvērtās par cīņu, lai pārdalītu īpašumus. Tajā uzvarēja tas, kura ietekme pārvaldes institūcijās izrādījās spēcīgāka. 1996.gada 15.oktobrī Federālās pārvaldes maksātnespējīgo uzņēmēju lietu ģenerāldirektors P.Mostovojs nosauca sešas uzņēmējsabiedrības, kurām bija nodokļu parāds, un tajās nemaksāšanas gadījumā tuvākajā laikā vajadzēja sākties bankrota procedūrai. Šajā sarakstā iekļuva arī uzņēmējsabiedrības, kuru parādi nebija paši lielākie. P.Mostovojs paskaidroja, ka galvenais kritērijs ir vadības labas gribas trūkums nemaksāšanas problēmas atrisināšanā. Uzņēmējsabiedrības parādam vajadzēja būt 80 mljrd. rubļu. Šajā sarakstā bija arī AS “KamAZ” ar 86 mljrd. rbļ. parādu (vēlāk sakarā ar parāda noilgumu palika 50,9 mljrd. rbļ.). Vēl 1996.gada sākumā “KamAZ” ģenerāldirektoram N.Beham, pateicoties sakariem valdībā, izdevās vienoties par nodokļu atmaksas termiņa pagarināšanu. Pēc tam, kad “KamAZ” tika iekļauts parādnieku sarakstā, N.Beha ietekme izrādījās nepietiekama, un “vienoties” ar Valsts ārkārtas komisiju izdevās Tatārijas prezidentam M.Šaimijevam: saskaņā ar vienošanos Tatārijai vajadzēja apmaksāt “KamAZ” parādus no republikas budžeta un tādā veidā iegūt 43% “KamAZ” akcijas. Pēc tā republikas prezidents kā kandidātu direktoru padomes priekšsēdētāja amatam piedāvāja Tatārijas vicepremjerministru, kurš arī tika apstiprināts, bet N.Beham nācās aiziet.

Likumprojekts par lobijiem nav pieņemts joprojām

Uzvarēt kuluāru lobismu ir neiespējami. Tas sastopams pat valstīs, kur precīzi izstrādāta likumdošana tieši vai pastarpināti reglamentē lobiju darbību. Laiku pa laikam pat valstīs ar ilgstošām demokrātijas tradīcijām uzplaiksnī skandāli, saistīti ar augsti stāvošu amatpersonu un privātā sektora pārstāvju aizkulišu darbību.
Tomēr jāatzīmē, ka ir metodes, kas Krievijā novērojamo “ēnu ietekmi” samazinātu līdz minimumam.
Pirmkārt, jāizskauž normatīvu dublēšanās. Tāds paralēlisms dod iespēju konkurējošām grupām piemērot vajadzīgo normu.
Otrkārt, vajadzētu panākt, ka visas likumdošanas normas būtu uzrakstītas precīzi, neatstājot brīvas iespējas interpretācijām.
Treškārt, jālikvidē tās birokrātiskās barjeras, kas traucē tirgus attīstībai un pieļauj korupciju un cita veida nelikumīgu lobēšanu.
Ceturtkārt, cīņu ar “ēnu” lobismu atvieglos atklātā lobisma ieviešana, kas dod iespēju darboties legāli, t.i., jāreglamentē lobiju darbība. Šādi dokumenti jāpieņem likumdošanas institūcijai, bet tieši šajā līmenī sākas apburtais loks, tā kā pastāv zināma interešu grupu ietekme šajās institūcijās.
Bez tam darba gaitā pie Krievijas likumdošanas bāzes lobisma reglamentēšanai parādījās virkne nopietnu, detalizēti apspriežamu jautājumu. Vispirms tā ir lobistiskās darbības regulēšanas modeļa izvēle – amerikāņu, kur ir stingras uzskaites sistēma. Sagatavotais likumprojekts “Par lobiju darbības regulēšanu valsts pārvaldes federālajās institūcijās” tika iesniegts Valsts domē apspriešanai pirmajā lasījumā 1995.gadā. Kvoruma trūkuma dēļ likums netika pieņemts (un nav pieņemts vēl joprojām). Kaut gan deputātu attieksme pret šādu likumu visumā ir pozitīva. Arī paši izstrādātāji atzīst, ka šāda likuma pieņemšana samazinās “ēnu” lobēšanas iespējas, bet neizskaudīs to, tā kā neformālie kontakti, kurus nav iespējams kontrolēt, paliks visefektīvākie.

Savienības – svarīgs pārvaldes informācijas avots

Krievijas valdībai vajadzētu mācīties pieņemt lēmumus, nevis balstoties uz atsevišķu uzņēmēju subjektīvo pozīciju, bet uz uzņēmējsabiedrību vadītāju vairuma viedokļa analīzi. Praktiski to var izdarīt tikai ar nekomerciālu apvienību palīdzību. Bez šādām organizācijām Krievijā nav iespējams izveidot tā saukto pilsonisko sabiedrību, par kuras svarīgu un neatņemamu sastāvdaļu ir kļuvušas nozares savienības. Krievijā nekomerciālais sektors bieži tiek uztverts kā labdarības, ekoloģisko organizāciju un dažādu fondu kopums, kas apgūst ārvalstu fondu naudu.
Šobrīd Krievijas ministrijās un citās iestādēs nepietiek kvalificētu speciālistu, kas varētu sagatavot un analizēt informāciju. Bez labas analīzes grūti nodrošināt kvalitatīvu lēmumu pieņemšanu. Tas ir svarīgs darbības lauks nozaru savienībām. Situācijas analīze atsevišķos tirgus sektoros, rekomendāciju sagatavošana valsts pārvaldei un lēmumu projektu ekspertīze atbilstošā nozarē – tas ir tautsaimniecības nozaru savienību uzdevums visās attīstītajās pasaules valstīs.
Pat pirmsrevolūcijas Krievijā pastāvēja prakse, ka pārvaldes iestādes nodeva attiecīgajai savienībai izvērtēšanai normatīvo aktu projektus. Pēc atzinuma saņemšanas attiecīgā iestāde izlaboja dokumentu un sasauca apspriedi ar ierēdņu un savienības pārstāvju līdzdalību, kurā tika apspriesti visi priekšlikumi. Uzņēmējsabiedrību apvienībām pirmsrevolūcijas Krievijā bija liela ietekme uz likumdošanu, valsts finansēm, muitas likumdošana un daudzi citi jautājumi tika risināti tikai ar savienību un asociāciju līdzdalību.
Visās attīstītajās valstīs ar uzņēmēju savienības viedokli saprot nekomerciālo struktūru viedokli – atbilstošās savienības un asociācijas. Tikai savienība kā demokrātiska struktūra atspoguļo konsolidētu skatījumu uz uzņēmējsabiedrību vairākuma problēmu attiecīgā sektora ekonomikā. Tāpēc, apspriežot valsts budžetu, visā pasaulē ņem vērā nozaru nekomerciālo apvienību pozīciju.
Pirmā izpildvaras institūcija, kas apzinājās nozaru savienību lomu, ir Ražošanas, zinātnes un tehnoloģiju ministrija. Saskaņā ar vienošanos šī ministrija strādā ar lielu šādu savienību grupu. Ar šo savienību līdzdalību ministrija ir izstrādājusi autobūves, enerģētikas mašīnbūves u.c. attīstības stratēģiju. Katrā šādā dokumentā tiek paredzētas svarīgas normas vietējo ražotāju atbalstam. Pateicoties ministrijas darbam, Krievijā beidzot ir apjaušamas ražošanas politikas kontūras. Nozares savienībām vajadzētu būt neatņemamam elementam valsts ražošanas politikas izveidē arī turpmāk.

Aija Babre,

sociālo zinātņu maģistre sabiedrības vadībā