Pieredze reformās palīdz, un tomēr — katram savs ceļš

Būtiski vietējo pašvaldību reformas sagatavošanā ir palīdzējusi Eiropas Savienības "Phare" programma "Valsts pārvaldes reforma Latvijā" , kura savu darbību beigs 31.jūlijā ar noslēguma konferenci Rīgā, Reiterna namā. Tajā tika realizēta apakšprogramma "Atbalsts teritoriālajai reformai". Šīs sadaļas realizēšanai šā gada aprīļa beigās tika izveidota administratīvi teritoriālās reformas īpašu uzdevumu grupa.

VALĒRIJS SEILIS, administratīvi teritoriālās reformas īpašo uzdevumu grupas vadītājs,

VERONIKA JURČA, administratīvi teritoriālās reformas īpašo uzdevumu grupas konsultante, — "Latvijas Vēstnesim"

— Kāpēc Eiropas Savienība (ES) ar saviem līdzekļiem ir ieinteresēta palīdzēt Latvijai īstenot administratīvi teritoriālo reformu — finansēt administratīvo teritoriju izpētes projektus, rīkot seminārus, konferences un atbalstīt citas aktivitātes?

V.Jurča: — Latvijas valdība ir noslēgusi līgumu ar ES delegāciju Latvijā par "Phare" programmas "Valsts pārvaldes reforma Latvijā" īstenošanu. Līdz ar to ES piedāvā vispārēju palīdzību valsts pārvaldes reformas veikšanai gan centrālajā, gan vietējā līmenī, lai Latvija kā ES kandidātvalsts sasniegtu pietiekami augstu līmeni publiskā pārvaldē un atbilstu ES prasībām.

— Ir dzirdēti argumenti, ka izpētes projektiem un pētījumiem nav reāla lietojuma un tie tiek nolikti plauktā, kaut arī ES tam ir veltījusi daudz līdzekļu. Un argumenti, ka vienīgi pašas pašvaldības vislabāk zināšot, kam ar ko nepieciešams konkrētajā teritorijā apvienoties vai sadarboties. Kā jūs komentētu šo viedokli?

V.Jurča: — Es tam negribētu piekrist, jo, izvērtējot rezultātus, ko sasniegušas pašvaldības, kas veikušas šo reformu, iespējams pārliecināties par pretējo. 1998.gadā Latvijā aizsāktie pirmprojekti Ludzas un Talsu rajonā jau nonākuši līdz reformas pēdējam posmam — Ministru kabineta komiteja 24.jūlijā akceptēja noteikumu projektus "Noteikumi par Ludzas rajona Ciblas novada izveidošanu" un "Noteikumi par Talsu rajona Sabiles novada izveidošanu".

Kad šie projekti tika aizsākti, nebija likuma par reformu, nebija arī tās padomes pieņemtās projektu izstrādes metodikas, bet projektos tika ieskicēti šie novadi. Par labu izpētes projektiem var minēt vēl vairākus citus argumentus. Piemēram, administratīvo teritoriju izpēte ietver tādu svarīgu uzdevumu kā pārskata sagatavošana par sociāli ekonomisko situāciju attiecīgajā administratīvajā teritorijā. Manuprāt, ļoti būtiski ir tas, ka tiek noskaidrota iedzīvotāju attieksme pret reformu, turklāt iedzīvotāji par to saņem informāciju. Arī saskarē ar pašvaldību iedzīvotājiem pēc rajonu izpētes ir jūtams, ka iedzīvotāji vismaz ir dzirdējuši par reformu nozīmi un arī pašvaldību darbinieki ir par to gaitu vairāk domājuši. "Phare" projektā veiktie pētījumi tiek tulkoti arī angļu valodā un izsniegti katrai pašvaldībai datorizētā formātā. Tas sniedz iespēju pašvaldībām izmantot šīs iestrādes citu projektu gatavošanā un neprasa liekas pūles datu savākšanā un apkopošanā.

Protams, var piekrist argumentam, ka tikai pašas pašvaldības labāk zinās, kam ar ko sadarboties. Tāpēc arī projektu izstrādes gaitā tiek dots noteikts termiņš, kad pašvaldības var iesniegt savus priekšlikumus un argumentus tālākai apvienošanās vai sadarbības projektu izstrādei, kas tiek ņemti vērā. Ļoti bieži priekšlikumu no pašvaldībām nebija. Izpēte ir veiksmīgāka, ja tajā aktīvi iesaistās pašas pašvaldības un rajonu padome, bet ir arī citāda attieksme — lai jau viņi brauc ar savu naudu un veic pētījumus, no tā mums tāpat nav nekāda labuma. Iesaistoties ar "Phare" atbalstu rīkotajos semināros, sanāksmēs un starpziņojumu tapšanā, pašvaldībām iespējams gūt informāciju, izteikt savu viedokli un vēlmes. Tiek prasīts arī rajona padomes atzinums par rajona administratīvo teritoriju izpētes projektu, un pašvaldību vadītājiem, kas darbojas rajona padomē, ir papildu iespēja izteikt savu viedokli, akceptēt projektu vai labot un papildināt to. Ieteikumus Administratīvi teritoriālās reformas padome vienmēr ņem vērā un uzklausa.

Pagaidām nav bijuši gadījumi, ka projektos ieteiktais radikāli atšķirtos no reālās situācijas un tāpēc nebūtu īstenojams. Katrā izpētītajā rajonā ir vizmaz viena rajona administratīvo teritoriju pētījuma projektos identificēta pašvaldību grupa, kura domā par tālāku kopīgu darbību.

V.Seilis: — Eksperti un grupas, kas atbilstoši metodikai par valsts vai "Phare" projekta līdzekļiem veic objektīvu izpēti, visbiežāk ir neatkarīgas institūcijas. Tās mēdz būt divu veidu: pirmākārt, tās ir rajonu padomes, kas izpēti veic saviem spēkiem, arī ņemot palīgos rajona attīstības vai plānošanas nodaļas speciālistus. Otrkārt — izpētes kompāniju pārstāvji, kas specializējušies šajā jomā un izraudzīti konkursa kārtībā. Un projektā tiek iekļauts ne tikai valsts un pašvaldību politiķu viedoklis, bet arī informācija par attiecīgajām administartīvajām teritorijām un iedzīvotāju atbildes uz konkrētiem, ar gaidāmo reformu saistītiem jautājumiem. Tas viss kalpo par pamatu kritēriju izvirzīšanai reformām rajonu pašvaldībās. Tāpēc ne vienmēr izpētes rezultāti ir pa prātam valsts institūcijām, kas reformu realizē, un pašvaldībām, kurām reformas jāveic. Mūsuprāt, Latvijā realizētā administratīvi teritoriālās reformas politika ir ļoti demokrātiska, jo pēc iespējas vairākām sabiedrības grupām tiek dotas tiesības paust savu viedokli. Tāpēc arī pašvaldībām tiek lūgts izteikt savu viedokli un argumentēti kritizēt izpētes projektu. Tātad dažviet dzirdētā negatīvā attieksme pret šiem projektiem parasti ir izsaukta ar vēlmi padarīt tos kvalitatīvākus, atbilstošākus iedzīvotāju vajadzībām. Tā ir sava veida demokrātijas izpausmes forma.

— Pēdējo divu nedēļu laikā Balvu, Aizkraukles, Cēsu un Limbažu rajona padomes sēdēs prezentēti šo rajonu administratīvo teritoriju izpētes projektu "melnraksti". Kas tiek darīts pēc projektu pirmās atrādīšanas pašvaldībām?

V.Seilis: — To nosaka jau minētā metodika par administratīvo teritoriju izpēti. Pēc pētījuma pabeigšanas rajona padome sniedz atzinumu par projekta atbilstību rajona attīstības nepieciešamībām. Atsauksmes par projektu sniedz arī Pašvaldību lietu pārvalde (PLP). Pēc tam pētījumu izvērtē Administartīvi teritoriālās reformas padome. Katrā ziņā attiecīgā rajona pašvaldību pārstāvjiem ir iespēja izteikt savas domas. Līdz šim padomē ir izskatīti 16 rajonu izpētes projekti, kurus ar lielākām vai mazākām izmaiņām ir akceptējušas arī rajonu pašvaldības. Pēc tam seko likumā iezīmētais otrais posms — tiek veikta rajona administratīvo teritoriju izpētes rezultātā noteikto un padomē apstiprināto pašvaldību grupu apvienošanās (sadarbības) projektu izstrāde. Šajos projektos pētī jaunveidojamās pašvaldības iespējamo kopējo politiku, piemēram, to, kāds varētu izskatīties jaunās pašvaldības pakalpojumu sniedzēju tīkls, kāda būs jaunā pašvaldības struktūra. Tiek veikts robežu apraksts, noteikts pasākumu plāns un to realizēšanas grafiks, kas nepieciešams pašvaldību apvienošanai vai sadarbības teoriju izveidei, un izskatīti citi jaunas pašvaldības izveidei nepieciešami jautājumi. Trešais reformas posms ir projektu realizācija. Kā nosaka likums, vietējo pašvaldību administratīvi teritoriālā reforma tiek realizēta divos posmos: pēc vietējo pašvaldību iniciatīvas — līdz 2003.gada 31.decembrim, pēc likumā noteiktajā kārtībā saskaņotiem projektiem — no 2004.gada 1.janvāra līdz 2004.gada 30.novembrim.

— 2000. gadā bija paredzēts izstrādāt 50 pašvaldību apvienošanās (sadarbības) projektus. Paskaidrojiet, lūdzu, kāpēc tieši šāds skaits un cik tālu ir šis projektu izstrādes darbs?

V.Seilis: — Minētais projektu skaits piedāvāts, balstoties uz iepriekšējās valdības, kuras viens no prioritārajiem uzdevumiem bija palielināt vietējo pašvaldību mērogu, deklarācijā noteiktajiem reformu tempiem. Tas bija pamatā ieteikumam, ka jāveic 50 apvienošanās (sadarbības) projektu realizācija. Tā kā patlaban ar šiem jautājumiem strādā cita valdība, jautājums paliek atklāts politiķiem — vai paredzamais projektu skaits nemainās?

V.Jurča: — Pirms projektu skaita nosaukšanas tika prognozēts iespējamais projektu ieviešanas temps, rēķinoties ar likumā noteiktajiem termiņiem. Jaunā MK deklarācija paredz atbalstīt brīvprātīgu apvienošanos. Jebkurā gadījumā darbs pie projektu izstrādes turpināsies. Kaut arī tie nebūs 50 projekti, rēķinoties ar pašreizējām valsts budžeta iespējām, reformas valsts atbalstīs.

V.Seilis: — Ja pašvaldības saskata attīstības iespējas, ko tām sniegtu apvienošanās, tad jebkurā laikā tās var griezties PLP, kur tiks sniegts visa veida atbalsts apvienošanās sagatavošanai un reformām, jo nav tādu gadījumu, kad pašvaldību reforma tiek kavēta tāpēc, ka tai trūkst līdzekļu. Ja finansējums būtu lielāks, paātrinātos reformas gaita.

— Kāda loma ir "Phare" ekspertu Holgera Pinta un Svenda Lundorpa ziņojumam par šo reformu Latvijā, kas tika prezentēts 16.jūnijā Jūrmalā — konferencē "Vietējo pašvaldību nākotnes modelis Latvijā"?

V.Jurča: — Tā kā reformas noris ļoti lēni, šis ziņojums dod labu padomu valdībai, ko vajadzētu ņemt vērā, lai reforma virzītos straujāk. Ziņojumā ir raksturots Latvijai labākais modelis, ņemot vērā arī mūsu pašvaldību viedokli. Tiek ieteikts izveidot lielus reģionus ar dažām svarīgākajām funkcijām, piemēram, attīstības plānošana, ar spēcīgām vietējām pašvaldībām, kuras pildītu visas iedzīvotāju apkalpojošās funkcijas. Cik man zināms, arī lielākā daļa Latvijas pašvaldību piekrīt šādam modelim. Ziņojumā ir ļoti precīzi pateikts, kas jādara, lai šādu pašvaldību modeli ieviestu Latvijā. Šobrīd Administratīvi teritoriālās reformas likums ir pārāk demokrātisks un ļoti "mīksts". Eksperti iesaka likumā izdarīt grozījumus, kas ietvertu valstiskus reformas kritērijus. Tiek likts priekšā jauno administratīvo teritoriju izraudzīties pēc šādiem kritērijiem: vidusskola, attīstības centrs, attālums līdz centram 15 kilometri. Mūsu jūlijā rīkotajos semināros Tadaiķos un Nautrēnos pašvaldību darbiniekus aicināja izvērtēt šos kritērijus. Vairākums semināru dalībnieku tiem piekrita, tikai atšķīrās prioritātes.

V.Seilis: — "Phare" eksperti iesaka reformas rezultātā izvairīties no pašvaldību sašķelšanas, jo līdzšinējā pieredze valstīs, kur reforma jau ir notikusi, liecina, ka saites, kas vēsturiski izveidojušās sabiedrībā, nebūtu vēlams mākslīgi saraut. Ziņojumā atsevišķa nodaļa veltīta arī iespējamajiem stimuliem, ko valstij no savas puses būtu jānodrošina tām pašvaldībām, kas veic reformu. Tie noteikti, balstoties uz ekspertu pētījumiem dažādās pašvaldību grupās. Par stimulējošu faktoru reformām var atzīt valsts vienreizējo dotāciju reformētajai pašvaldībai. Bet eksperti iesaka arī stimulēt pašvaldības reformām, piešķirot no valsts investīciju programmas, Eiropas Savienības pirmsstrukturālajiem fondiem līdzekļus apvienojušos pašvaldību infrastruktūras sakārtošanai. Tas būtu ļoti nepieciešams, jo bieži vien starp jaunveidojamo pašvaldības centru un pārējās teritorijas pakalpojumu sniegšanas vietām ir sliktas kvalitātes ceļi. Tā varētu uzlabot skolu materiālo bāzi, lai paaugstinātos izglītības kvalitāte. "Phare" iesaka valdībai noteikt prioritāru iespēju reformētajām pašvaldībām saņemt šos līdzekļus. Pēdējā mūsu rīkotajā seminārā Sabiles novadā tika diskutēts, vai apvienotās pašvaldības nevarētu pretendēt uz īpaši atbalstāmā reģiona statusu, kas arī būtu reformu stimulējošs faktors.

V.Jurča: — Eksperti norāda, ka šīs reformas likumā nav noteikts, kas ir sadarbības apvienība — vai tā ir jauna pašvaldība? Jo pie vietējām pašvaldībām tiek nosaukts novads, pilsēta, pagasts. No otras puses, likums paredz sadarbību kā vienu no reformētas pašvaldības formām, ko daudzas pašvaldības labprāt pieņem.

— Administratīvā reforma ir problēma gandrīz visās Austrumeiropas valstīs. Cik zināms, arī šajās zemēs reformu process norit ļoti lēni. Vai jūs varat minēt kādu piemēru tepat kaimiņos, kur varētu šo to pamācīties?

V.Seilis: — Igaunija, kur administratīvi teritoriālais iedalījums ir līdzīgs Latvijai, strauji uzsākusi šo reformu. Pieņemts lēmums jau tuvākajos divos trīs gados samazināt pašvaldību skaitu no aptuveni 250 līdz 100, tām apvienojoties. Igaunijai tas būs ievērojams vietējo pašvaldību mērogu palielinājums, tā ka Latvijai nākotnē vajadzēs rēķināties ar šādām pašvaldībām, kuras kaimiņvalstī būs spēcīgas konkurentes cīņā par ES līdzekļiem. Lietuvā, savukārt, jau veiktas radikālas reformas — ar Lietuvas Seima lēmumu izveidotas 56 pašvaldības, kuru teritorijas sakrīt ar iepriekšējo rajonu teritoriju robežām. Straujām pārmaiņām ir arī savas ēnas puses, piemēram, iedzīvotāji gausi iekļaujas vietējo pašvaldību darbībā. To pat varētu nosaukt par demokrātijas pakāpes samazināšanos, tāpēc Lietuvas speciālisti sāk domāt par izmaiņām jaunajā Lietuvas vietējo pašvaldību modelī.

— Kas notiks ar reformas īpašo uzdevumu grupu? Vai tā beigs savu darbību, jo "Phare" finansētais projekts beigsies? Vai turpmāk kāds rīkos līdzīgus seminārus, izbraukumus, kurus pašvaldību darbinieki novērtējuši kā ļoti nepieciešamus?

V.Seilis: — Mūsu rīkoto pasākumu novērtējums liecina, ka pašvaldības ir pieņēmušas mūsu darbu — rīkotos seminārus, pasākumus. To vadītāji un darbinieki labprāt tajos piedalās. Tas liecina, ka īpašo uzdevumu grupas ar PLP palīdzību veiktais darbs bijis vērtīgs un nauda nav iztērēta veltīgi. Pēc šiem pasākumiem ir redzama arī praktiska darbība: reformas pašvaldībās tiek īstenotas. Tas pierāda, ka šāds darbs būtu jāturpina. To iesaka arī "Phare" projekta vadība. Iespējams, iesākto darbu varētu turpināt PLP kā par reformu atbildīga institūcija, vienīgi problēmas sagādā finansējums. Īpašo uzdevumu grupa strādās līdz šā gada 31.jūlijam. Protams, mēs ceram, ka finansiālā palīdzība reformām no ES turpināsies šādā vai citādā formā.

— Vai jūs īsumā varat raksturot pēdējā laikā padarīto un varbūt vēl gaidāmo?

V.Jurča: — Pēdējo piecu semināru cikls veltīts palīdzības sniegšanai un problēmu identifikācijai piecām jaunveidojamām pašvaldībām uz reformēto pašvaldību bāzes, pieaicinot arī tās pašvaldības, kuras pieņēmušas lēmumus par apvienošanos vai tuvākajā laikā domā to darīt. Semināri notika reformētajā Nautrēnu pagastā un Līvānu novadā, jaunveidojamajā Amatas, Durbes, Preiļu un Ciblas novadā. Semināru ciklu noslēdzām Sabiles novadā. Trijos semināros piedalījās Kandavas novada pagastu darbinieki, kuri dalījās pieredzē un atbildēja uz praktiskiem jautājumiem. Apkopojot semināros izteiktos viedokļus, secinājām, ka problēmu ir ļoti daudz. Kā būtiskāko var minēt to, ka nepieciešami grozījumi vairākos likumos, lai sakārtotu pamatu reformām, jāmaina finansu izlīdzināšanas sistēma, lai tā veicinātu reformas norises. Pašvaldības atzina, ka nav skaidrs nākotnes administratīvi teritoriālais iedalījums, pārāk lieli ir izdevumi nepieciešamajiem administratīvo robežu aprakstiem, nav sakārtota mērķdotācijas attīstības plānošanai piešķiršanas kārtība, fiziskajām un juridiskajām personām jārēķinās ar papildu izmaksām sakarā ar dzīvesvietas un juridiskās adreses maiņu. Pēdējā seminārā īpašu uzdevumu ministrs valsts pārvaldes lietās Jānis Krūmiņš un arī PLP direktors Ivars Kalniņš informēja, ka ir uzsākts darbs pie minēto problēmu novēršanas.

V.Seilis: — Tā kā pašvaldībām, kuras nolēmušas veikt reformas, nepieciešams padomdevējs un palīginstruments reformu veikšanai, šā gada aprīlī uzsākts darbs pie "Pašvaldību apvienošanās rokasgrāmatas" izstrādes. Apvienošanās rokasgrāmata tiks prezentēta 31.jūlijā, un tajā būs vairākas nodaļas. Viena no tām būs pašvaldību apvienošanās parauglīgums. Tādējādi būs iespēja izvērtēt definētos iespējamā apvienošanās līguma punktus un vēl pirms apvienošanās piemērot tos savai situācijai. Citās rokasgrāmatas nodaļās būs aprakstīts pašvaldību apvienošanās process, balstoties uz jau reformēto pašvaldību pieredzi. Tiek piedāvāta konkrēta shēma, kas nosaka laika periodu, kurā iespējams veikt konkrētas darbības un nonākt no apvienošanās vēlmes līdz pašai reformai.

Protams, šie dokumenti nav ne saistoši, ne obligāti, bet jebkurā gadījumā tie atvieglos jaunveidojamajām pašvaldībām dzīvi. Rokasgrāmata tiks izplatīta visām pašvaldībām. Tā varētu būt interesanta tiem, kam nav ne laika, ne iespēju iepazīties ar situāciju klātienē jau apvienotajās pašvaldībās, jo ietvers Nautrēnu pagasta pieredzes aprakstu, Salacgrīvas pilsētas ar lauku teritoriju un Līvānu novada pieredzes aprakstu. Grāmatā būs vērtējums par apvienošanās rezultātiem Kandavas novadā un Ikšķiles pilsētā ar lauku teritoriju, kā arī šābrīža situācijas salīdzinājums ar atsevišķo pašvaldību situāciju pirms reformas. Būs ietverts lēmumu par apvienošanos pamatojums, grūtību, kļūdu apraksts un ieteikumi, lai citi šādas kļūdas reformās vairs nepieļautu.

"Phare" projektā tiks publicēti vēl divi izdevumi par administratīvi teritoriālo reformu. Viens izdevums iepazīstinās ar pašvaldību struktūru un reformēšanās tendencēm vēl sešās Eiropas valstīs. Otrs izdevums būs 16. jūnijā Jūrmalā notikušās konferences materiāli, kas ir pietiekami vispusīgi un idejām bagāti, lai "Phare" piedāvātu iespēju ar tiem iepazīties lielākam interesentu lokam. Noslēgumā gribu minēt, ka pašvaldību reforma nebūtu jāsaista ar robežu izmaiņām pašvaldībās. Atbilstoši definīcijai šī reforma ietver sevī daudz radikālu pārmaiņu citās, ar pašvaldību administratīvo darbību saistītās jomās. Runājot vēl plašāk, pašvaldību reforma ir būtiska sastāvdaļa mūsu valsts pārmaiņu procesos.

Kristīne Valdniece,

"LV" pašvaldību lietu redaktore