Latvijas un Eiropas tiesības līdzsvarojot

Solvita Harbaceviča, Tieslietu ministrijas valsts sekretāra vietniece, — "Latvijas Vēstnesim"

Par Latvijas un Eiropas Savienības likumdošanas saskaņošanu

— Eiropas integrācijas padomes (EIP) 10.jūlija sēdē jūs uzstājāties ar ziņojumu par juridiska rakstura problēmām likumdošanas saskaņošanas procesā. Šīs EIP sēdes preses relīzē kā viena no galvenajām Latvijas problēmām tiek minēts jautājums par kompetences sadalījumu starp Saeimu un Ministru kabinetu. Lūdzu, komentējiet sava ziņojuma saturu!

— Kompetences sadalījums starp Saeimu un Ministru kabinetu ir tikai viena no tām problēmām, kas saistās ar Latvijas un Eiropas Savienības (ES) likumdošanas saskaņošanas procesu. Ja mēs runājam par likumdošanas saskaņošanu kopumā, tad noteikti ir jāanalizē procesa dinamika un jāieskatās pagātnē līdz pat 1995.gadam. Tobrīd Latvija noslēdza Eiropas līgumu ar Eiropas kopienām un to dalībvalstīm. Tāpat šajā gadā iznāca labi zināmā Eiropas Komisijas Baltā grāmata, kas apkopoja galvenos iekšējā tirgus jautājumus regulējošos aktus. Protams, tā nav liela daļa no acquis (Eiropas Savienības likumu kopuma), bet uzskatāma par pašu svarīgāko. Balstoties uz Balto grāmatu, Latvijas valdība izstrādāja pirmo Nacionālo programmu integrācijai Eiropas Savienībā.

Kopš tā laika ir pagājuši pieci gadi plānveidīgā likumdošanas saskaņošanas procesā, bet darāmā joprojām ir ļoti daudz. Svarīgi ir redzēt, cik daudz mēs esam izdarījuši piecu gadu laikā un kādas ir mūsu ambīcijas nākotnē. Īpaši svarīgs šis jautājums Latvijai ir tāpēc, ka saskaņā ar mūsu Nacionālo programmu integrācijai ES valstij jābūt gatavai uzņemties ES dalībvalsts saistības jau ar 2003. gadu. Protams, tas nenozīmē, ka līdz šim laikam mums būtu jāpārņem visas ES normas, bet nenoliedzami — liela daļa, faktiski — vairākums.

Atbilstoši jūlija sākuma statistikas datiem, aptuveni 80 procenti no Baltās grāmatas normatīviem Latvijā ir ieviesti, bet salīdzinot ar ES acquis kopumā, tie ir aptuveni 15 procenti. Šāds rezultāts ir visai labs, salīdzinot mūs ar citām ES asociētajām valstīm. Šīs manis minētās jau ieviestās normas patiešām ir svarīgākās, bet ar tām noteikti nepietiek. Ir jāņem vērā, ka 2003.gads pienāks ļoti ātri. Lielākā daļa atlikušo, vēl neieviesto normu ir tehniska rakstura, bet tas nenozīmē, ka tās nav jāanalizē, ka cilvēkiem ar tām nebūtu jāstrādā un ka tās nebūtu ātri jāpieņem.

Raugoties no šīs perspektīvas, jāanalizē likumdošanas saskaņošana un jāiezīmē galvenās problēmas, kuras novēršot varētu paātrināt gan likumdošanas saskaņošanas procesu, gan uzlabot tā kvalitāti. Minētās Latvijas problēmas varētu iedalīt četrās pamatkategorijās.

Strukturālie jautājumi

Pirmkārt vajadzētu runāt par minētajām strukturālajām problēmām un par visai pretrunīgajām ministru tiesībām izdot Latvijā vispārēji saistošus normatīvos aktus. Ministru pilnvaru palielināšana šajā jautājumā nenoliedzami paātrinātu likumdošanas saskaņošanas procesu, un, no šāda skatupunkta raugoties, tā būtu ļoti pozitīva lieta. Bet vienlaikus stingri jāvērtē, kādu iespaidu pasākums atstātu uz valsts tiesību sistēmas kvalitāti.

Ja tiktu pieņemts lēmums, kas EIP sēdē tomēr netika izdarīts, — arī ministriem dot tiesības izdot vispārēji saistošus normatīvos aktus, tad mums būtu jāmaina Latvijas likumdošana. Satversmi ieskaitot. Tāpat šādā gadījumā būtu jāpiesaista visai nopietnas investīcijas ministriju juridisko aparātu darbības uzlabošanai, lai tie spētu sagatavot tādas tiesību normas, kas būtu juridiski korektas un neierobežotu sabiedrības vispārējās tiesības.

Mums ir jārunā arī par kompetenču sadalījumu starp valdību un parlamentu. Interpretējot Latvijas likumdošanu, jau Satversmē ir "atstāts gals vaļā", jo nav kategoriski definēts, kuri jautājumi būtu jāregulē tikai un vienīgi ar likumu. Vienlaikus valdības rokas nav nemaz tik brīvas. Valdība drīkst izdot normatīvos aktus, tikai pamatojoties uz likumā ietvertu deleģējumu, vai arī tad, ja attiecīgais jautājumu loks nav ar likumu noregulēts.

Es gribētu runāt arī par likumdošanas procesu Satversmes 81. pantā noteiktajā kārtībā, ko nevarētu uzskatīt par labu un leģitīmu mehānismu likumdošanas saskaņošanai. Lai gan pagaidām šādas prasības vēl Satversmes tiesā nav nonākušas, domāju, ka drīzumā tas notiks, un Satversmes tiesai būs jāinterpretē Satversmē teiktais — kas ir "neatliekama vajadzība". Visai apšaubāms, vai te ir iespējama un tiktu dota plaša interpretācija.

Procesuālie jautājumi

Latvijas un ES likumdošanas saskaņošanas procesā aktualizējas arī dažādi procesuāli jautājumi. To risināšana būs vienkāršāka, katrā ziņā bez izmaiņām Satversmē.

Viena no šādām problēmām, par kuru sūdzas ministrijas, ir pārāk daudzie "juridiskie filtri" valdībā.

Piemēram — viena normatīvā akta, kurš ievieš Eiropas tiesības, ceļš valdībā. Pirms izsludināšanas to izskata valsts sekretāru sapulcē, un tās ministrijas, kuras grib, piedalās tā sīkākā analīzē. Obligāti ir Tieslietu ministrijas un Finansu ministrijas atzinumi. Normatīvie akti, kas attiecas uz Eiropas tiesībām, tiek analizēti arī Eiropas integrācijas birojā (EIB). Pirms akts tiek izskatīts Ministru kabineta jeb Ministru kabineta Komitejas sēdē, tas tiek detalizēti analizēts arī Valsts kancelejā. Presē jau ir izskanējušas sera Robina Mauntfīlda rekomendācijas, ka vajadzētu šos "juridiskos filtrus" sakombinēt vienā, tādējādi iegūstot gan laika, gan resursu ekonomiju.

Gribētu minēt arī likumu anotāciju sistēmu. Ja jāpieskaņo ES prasībām likumi, tad no likumdevēja viedokļa būtu vēlams, lai anotācijas būtu pēc iespējas pilnīgākas. Šāda prasība ir pašsaprotama. Taču ministrijas uzskata, ka anotāciju rakstīšana un informācijas sniegšana par likumu tikai apgrūtina darbu un palēnina procesu. Šim viedoklim es negribētu piekrist, un šis jautājums neizskanēja arī EIP sēdē. Anotāciju sistēma ir jāpilnveido, un informācijai, ko ietver anotācijās, jābūt vēl daudz vairāk izsmeļošai.

Tiesību teorijas jautājumi

Runājot par tiesību teorijas jautājumiem, kā svarīgākā EIP sēdē tika izvirzīta Eiropas tiesību vispārējā statusa problēma. Eiropas tiesību statuss ES dalībvalstīs un Latvijā kā asociētajā dalībvalstī ir ļoti atšķirīgs. Tas vērojams divās jomās. ES valstīs Eiropas tiesības ir pārākas par nacionālajām tiesībām un atsevišķai daļai no šīm Eiropas tiesībām ir tiešs juridiskais spēks ( direct effect ).

Ne viens, ne otrs princips neizriet no Eiropas līguma, kuru pašlaik noslēgusi Latvija, līdz ar to mums ir jāstrādā pie atsevišķiem metodoloģiskiem jautājumiem, lai Eiropas tiesības, tās iekļaujot Latvijas tiesību sistēmā, nenonāktu konfliktā ar Eiropas tiesas ( European Court of Justice ) praksi un Latvijai nerastos problēmas, kad tā kļūs par ES dalībvalsti.

Vēl kāds diezgan sāpīgs jautājums, par kuru pašlaik diskutē ministriju juristi, ir likums "Par likumu un citu Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta pieņemto aktu izsludināšanas, publicēšanas, spēkā stāšanās kārtību un spēkā esamību".

Šī likuma 10.pants nosaka, ka gadījumā, ja spēku zaudē likuma norma, kas pilnvarojusi Ministru kabinetu izdot noteikumus, par spēku zaudējušiem uzskatāmi arī noteikumi, kas izdoti, pamatojoties uz spēku zaudējušo likuma normu. Arī daļu Eiropas tiesību normu Latvijā ievieš tieši ar Ministru kabineta izdotiem normatīviem aktiem. Tāpēc, kādam likumam zaudējot spēku, var veidoties situācija, ka sakarā ar šo formālo prasību spēku zaudē arī, uz šo likumu balstoties, ieviestās Eiropas tiesību normas. Es ceru, ka šo jautājumu mēs drīzumā sekmīgi atrisināsim. Kopīgi ar Valsts kanceleju un pārējām ministrijām jau pašlaik mēs strādājam pie vienošanās par šī panta vienotu izpratni.

Kapacitāte

Ceturtā jautājumu grupa, par ko tika runāts EIP sēdē, bija zināšanu un administratīvās kapacitātes trūkums Eiropas integrācijas procesā. Tas attiecas arī uz likumdošanas saskaņošanas procesu. Piemēram, kad valdība vēlas noskaidrot sociālo partneru viedokli, to nereti ir ļoti grūti formulēt un gūt konkrētu atbildi. Tas neapšaubāmi palēnina šo procesu. Ir jādomā arī, kā Eiropas tiesībās apmācīt civildienestu un kā izglītot tiesnešus. Latvijai kļūstot par ES dalībvalsti, Latvijas tiesu sistēma automātiski integrēsies Eiropas tiesību uzturēšanas un iedzīvināšanas mehānismā.

Aktuāli ir arī jautājumi, kas saistīti ar Valsts valodas likumu, tulkošanas procesu un terminoloģiju. Kā piemēru varu minēt kaut vai tehniskās normas, kas raksturo lidmašīnu dzinējus. Tās nekad pasaulē nav un netiek tulkotas, tas prasītu milzīgu laiku, un es ļoti šaubos, vai no drošības un lietderības viedokļa tas būtu nepieciešams.

Runājot par terminoloģijas jautājumiem, jāanalizē terminoloģijas veidošanas process valstī kopumā. Latvijas juridiskā terminoloģija pēdējos piecdesmit gados nav attīstījusies kopsakarā ar Eiropas terminoloģiju, un daudzu jēdzienu, kas ir ES dalībvalstīs, Latvijā vienkārši nav. Mums tie ir jāizdomā, jāpamato un jāpielāgo Latvijas apstākļiem. Tas ir laikietilpīgs un ļoti dārgs process. Lai gan Tulkošanas un terminoloģijas centrs ir uzsācis ļoti labu un strukturētu darbu, viņu varēšana jau pašlaik ir par mazu, lai tiktu galā ar visiem tulkojumiem, kas ir nepieciešami. Kad Latvija kļūs par ES dalībvalsti, visiem Eiropas tiesību aktiem būs jābūt pieejamiem arī latviešu valodā, vienalga, vai tie ir vai nav ieviesti Latvijā.

Tulkošanas un terminoloģijas centrs joprojām daļēji tiek finansēts no "Phare" programmas līdzekļiem. Taču ir skaidri zināms, ka šis finansiālais atbalsts kādā brīdī tiks pārtraukts. Jāņem vērā arī Latvijā apstiprinātie 2001.gada budžeta "mērķa griesti", kas finansējuma palielināšanu Tulkošanas un terminoloģijas centram, neraugoties uz centra lūgumiem, neparedz. Tātad tulkošanas kapacitāte valstī ievērojami kritīsies, un tas noteikti kļūs par nepatīkamu faktoru integrācijas procesā.

— Šā gada jūnijā konferencē "Latvijas iekšpolitika — ES paplašināšana" bijušais tieslietu ministrs Valdis Birkavs teica, ka Latvijas juristu korpuss absolūti nav gatavs darbam ES tiesību sistēmā. Kā jūs komentētu šādu apgalvojumu? Kāda ir pašreizējās juridiskās izglītības kvalitāte Latvijā?

— Eiropas tiesības ir ļoti sarežģīta tiesību nozare, un daudzās niansēs tā diezgan principiāli atšķiras no Latvijas tradicionālās izpratnes par to, kā ir uzbūvēta un kā funkcionē tiesību sistēma. Eiropas tiesību mācību programmas tiek piedāvātas arī Latvijas Universitātē, vēl vairāk — Rīgas Juridiskajā augstskolā. Tomēr pieprasījums apgūt šīs zinības joprojām ir lielāks par reālajām piedāvājuma iespējām.

Par tiesnešiem — es uzskatu, ka viņu zināšanas Eiropas tiesībās ir absolūti nepietiekamas. Protams, ja ir pietiekami laba angļu vai franču valodas prasme, var izlasīt ES dibināšanas līgumus, var izlasīt sekundāro likumdošanu, kas balstīta uz dibināšanas līgumiem. Tomēr ļoti lielu daļu no Eiropas tiesību sistēmas veido Eiropas Justīcijas tiesas spriedumi, un Latvijas juristu zināšanas šajā jomā ir ļoti vājas. Pagaidām nav metodoloģiski izstrādāta arī strukturēta programma tiesnešu apmācībai, tāpēc apmācības līdz šim notikušas galvenokārt semināru veidā.

— Par kompetences sadalījumu starp MK un Saeimu. Kā tā mainīsies, Latvijai iestājoties ES? Vai Saeima daļēji nezaudēs savu likumdevēja monopolu? Eiropas Savienībā galvenā ietekme uz likumdošanas procesu ir Eiropas Komisijai, kuru veido dalībvalstu iecelti pārstāvji .

— Es gribētu teikt, ka Eiropas Komisija (EK) ir diezgan autonoma ES birokrātiskā struktūra. Lēmumu pieņemšanu var ietekmēt, vienīgi ietekmējot lēmumu veidošanas procesu pašā EK. Piemēram, kad top kāda direktīva, faktiski tā tiek radīta starptautiska līguma formā un par to spriež visu dalībvalstu delegācijas. Principā tas ir jautājums par mūsu civildienesta kvalitāti. Vai mēs spēsim nosūtīt uz Eiropas savienīābas institūcijām ekspertus, kas ir pietiekami gudri un kompetenti, lai aizstāvētu Latvijas viedokli?

Lēmumu pieņemšanas procesā Eiropas Savienībā kā galvenā lēmējinstitūcija jāmin ES Ministru padome, kuru veido dalībvalstu valdību locekļi. Atbilstoši jomai lēmumi tiek pieņemti vai nu ar vairākuma atbalstu, vai vienprātīgi. Pēdējā laikā arvien vairāk lēmumu balstās uz vairākuma principu.

Tomēr tas, kādā veidā valdības viedoklis tiek formulēts, joprojām ir katras nacionālās ES dalībvalsts konstitucionālās uzbūves jautājums. Piemēram, Dānijā ir ļoti strikta kontrole pār valdības pozīciju, un viņiem savs viedoklis pirms došanās uz Briseli ir jāsaskaņo un, atgriežoties no Briseles, jāatskaitās. Citur šī sistēma ir daudz liberālāka. Tās veidošana katrā ziņā nav jautājums, kas tiek regulēts ES līmenī.

Artis Nīgals,

"LV" Eiropas lietu redaktors